בנק ישראל בדו"ח חריף על טיפול המדינה בפיתוח תחבורה ציבורית - צפו בפרטים

בנק ישראל פרסם היום דו"ח מרגיז המפרט לגבי תכניות פיתוח תשתיות התחבורה בין 2012 ל-2015 וביצוען בפועל.

בשנים האחרונות קיבלה הממשלה כמה החלטות על תכניות השקעה בתשתיות תחבורה שנועדו לשפר ולהרחיב את רשת הכבישים ואת מערך התחבורה הציבורית, ביניהן "נתיבי ישראל", הרכבות הקלות בירושלים ובתל אביב, וקו הרכבת בין תל אביב לירושלים. חלק ניכר מהן נחשבו לרפורמות כוללות בתשתית התחבורה, והן תוקצבו בהתאם ואושרו בממשלה.

אך בבנק ישראל מסבירים כי כשעוקבים לאורך זמן אחר ביצוען של התכניות, מוצאים שהן נתקלו בבעיות ועיכובים. כתוצאה מכך רק חלק מהן מגיעות לכלל ביצוע, ומתוך קבוצה זו רובן חורגות מלוח הזמנים המתוכנן להשלמתן ולכן מובילות בטווח הבינוני להשקעה קטנה מהמתוכנן בתשתיות התחבורה.

חתכו בתקציבים
ההוצאות על פיתוח תחבורה היו אמורות לגדול בין 2012 ל-2015 מ-11 מיליארד שקל ל-23 מיליארד, כלומר יותר מפי שניים. גידול זה היווה כמחצית מסך הגידול בתקציב המדינה שכלל ההוצאה דאז אפשר לערוך ב-3 שנים, אף שחלק ניכר מהגידול בתקציב – ואף מעבר לכך – כבר היה מיועד להוצאות בסעיפים אחרים. התכניות ב-2012 ל-2015 כללו בין היתר הוצאה של כ-4.9 מיליארד שקל על הרכבת הקלה בתל אביב, 3.6 מיליארד שקל על תכנית "נתיבי ישראל", 1.5 מיליארד על הרכבת הקלה בירושלים, ומיליארד על פרויקט חשמול הרכבת. 

אולם בפועל, ההפרש בין הצפי ל-2015 ב-2012 ובין הצפי ל-2015 בתחילת 2015 מגיע ל-10 מיליארדי שקל, כלומר ירידה של 45%, וזאת אף על פי שהממשלה לא ביטלה תכניות משמעותיות לפיתוח התחבורה. העובדה שההוצאה נמוכה מהצפוי אינה מעידה על חיסכון או יעילות, מכיוון שפרויקטים של תשתיות תחבורה בישראל חורגים מעלותם המקורית בכ-31% בממוצע. הירידה בצפי מראה כי התכניות לפיתוח התשתיות לתחבורה מתבצעות בקצב אטי מהמתוכנן.

בבנק ישראל מתריעים כי להתקדמות האטית יש חשיבות שחורגת מהמחסור בתשתיות תחבורה: "הפיגור פוגע ביכולת לתכנן את מיקום המגורים והעסקים, היות שבניית שכונות מגורים דורשת כבישים וגישה לאזורי התעסוקה של התושבים העתידיים, ותפקודם של עסקים מושפע מנגישותם לתשתיות תחבורה. יתר על כן, מאחר שההשקעות בתשתיות תחבורה גדולות ומורכבות, הן דורשות תקצוב ותכנון רב-שנתיים. מכיוון שהממשלה כפופה לתקרת הוצאות רב-שנתית, תקצוב רב-שנתי עודף בסעיף התשתיות מגביל את יכולתה להפנות משאבים למטרות אחרות. לכן חשוב לשפר את יכולות התכנון, התקצוב והבקרה של הגופים האמונים על פרויקטים גדולים בתחום תשתיות התחבורה".

בנק ישראל מונה את הסיבות לכך שתכניות שהוקצו להן תקציבים מתקדמות בקצב נמוך:

• חוסר הסכמה בין משרדי הממשלה, ובינם לבין החברות המבצעות, לגבי תכולת הפרויקט או לגבי תוכנה של החלטת הממשלה הנוגעת לעניין.
• חוסר הסכמה לגבי תמחור הרכיבים בפרויקט ו/או לגבי השיטה להצמיד את התקציבים שנועדו לו.
• שינויים תכופים במפרט הפרויקט, לדוגמה המרת צמתים במחלפים, שינוי בתוואי של כביש, תוספת כביש במטרה לחבר את הפרויקט לפרויקט אחר, תוספת מסילה, ושינוי טכנולוגי שמצריך שדרוג תשתית. לעתים הביצוע אינו מתקדם עד שמשיגים הסכמה על כל אלה.    
• הערכות אופטימיות מדי בקשר לעלות הפרויקט וליכולת לבצעו. אלה מצריכות תיקונים הן בלוח הזמנים והן בתזרים המזומנים הנחוץ לפרויקט.
• עיכובים בפרסום מכרזים, בדיקתם והחלטה על הזוכים בהם.
• שינויים בסדרי העדיפויות של מקבלי ההחלטות הרלוונטיים ושל הממשלה. 
• שינויים בחברות המבצעות את הפרויקטים וביכולותיהן. 

בנק ישראל ממחיש את השינויים בסדר העדיפויות של הממשלה והשפעותיהם השליליות בתכניות נתיבי ישראל והקו האדום בתל אביב.

ב -24 בפברואר 2010 החליטה הממשלה לאמץ את תכנית "נתיבי ישראל" ולהשקיע במרוצת 2010—2020 27.5 מיליארד שקל בתשתיות תחבורה. חצי מתקציב התכנית הוקצה לכבישים בין-עירוניים ורכבות, וחציה השני - לתכנון פרויקטים עתידיים ולפרויקט חשמול הרכבת. ההחלטה קבעה כי תקציב התכנית יתווסף לתקציב של משרד התחבורה, וכי לא תהיה אפשרות לקצצו ללא החלטה ספציפית. ב-2013 החליטה הממשלה לקצץ בתקציב הפיתוח של משרד התחבורה, וההחלטה פירטה איזה חלק מהקיצוץ חל על "נתיבי ישראל". הקיצוץ המצטבר ב-2013—2020 עומד על 1.7 מיליארד ש"ח, כ-6% מתקציבה הכולל של התכנית.

 בבנק ישראל מסבירים כי אחד הרכיבים העיקריים בתכנית הוא פרויקט החשמול - החלפתן של רכבות הדיזל במערכת רכבות חשמליות. פרויקט זה דורש תכנון, רכישת ציוד מתאים ושדרוג רחב היקף של התשתית. עלות הפרויקט עמדה ב-2010 על כ-11.2 מיליארד ש"ח - 40% מתקציב התכנית - ובתקציב 2013—2014 עלתה עלותו הצפויה ל-14 מיליארד שקל. משרד מבקר המדינה בדק את הנושא ב-2013, ובדיקתו העלתה כי האומדן המקורי לעלות עמד ב-2004 על 2 מיליארד שקל (במחירי 2014), ואין זה ברור כלל כיצד חישבו את אומדני העלויות ב-2004 וב-2010. בתקציב 2015 עלתה שוב עלות הפרויקט, הפעם ל-17 מיליארד שקל.

לפי בנק ישראל, חלק מההפרשים בין האומדנים נובעים מכך שמשרדי האוצר והתחבורה אינם מסכימים ביניהם על תכולת התכנית, וחוסר ההסכמה נוגע להיבט שעלותו מגיעה, לפי ההערכות, לכ-4 מיליארדי שקל. נכון לתחילת 2015 פרויקט החשמול עדיין לא יצא לדרך. העובדה שפרויקט זה אינו מתקדם עלולה לעכב את הפעלת קו הרכבת בין ירושלים לתל אביב, לאחר שבנייתו תושלם, כיוון שהוא נועד לרכבות חשמליות בלבד.

חלם הקו האדם במטרופולין תל אביב
בנק ישראל לא חוסך ביקורת גם על ההתנהלות המקרטעת של פיתוח הקו האדום בתל אביב:  הרכבת הקלה מתמקדת במטרופולין תל אביב ונמצאת בפיתוח כבר למעלה משני עשורים. בשנת 1997 הוקמה "נ.ת.ע", החברה הממשלתית שאמורה ללוות את ביצוע הפרויקט, והונחה אבן הפינה לרכבת; בשנת 2001 אושר תוואי הקו בין בת ים לפתח תקווה, ובשנת 2003 פורסם המכרז הראשון לביצועו; בשנת 2006 נבחרה קבוצת חברות לביצוע הקו, ובשנת 2008 – אחת עשרה שנים לאחר הנחת אבן הפינה – החלו העבודות; בשנת 2010 הולאם הפרויקט בשל חוסר שביעות רצון מקצב התקדמותן של העבודות, והוחלט כי "נ.ת.ע" תנהל את המשכו; בשנת 2011 החלו החפירות בשלושה מוקדים שונים, אך לנוכח הקצב שבו התקדמו העבודות הוחלט – בשנת 2014 – כי בינתיים תופעל על הקו מטרונית, כדי לספק פתרון תחבורתי זמני.

מהשתלשלות העניינים עולה כי פרויקט זה סבל בין השאר מהקפאות, החלפת זכיינים, בעיות פיננסיות, שינויים בגופי הביצוע ושינויים רבים הן בתאריך הסיום הצפוי והן באומדנים לעלותו הכוללת. האומדן הנוכחי לעלות הקו האדום עומד על 16.1 מיליארד שקל (במחירי יוני 2014), אך הוא מצוי כעת בבחינה נוספת.

בבנק ישראל מסבירים כי עד כה הוציאו על הפרויקט כ-2 מיליארד שקל, מתוכם כ-1.5 מיליארד על עבודות מקדימות בשטח; כ-0.5 מיליארד מסכום זה הושקעו ב-2014. ההוצאה על הקו האדום צפויה לגדול ל-0.9 מיליארד שקל ב-2015, ובשנים הקרובות היא צפויה להמשיך לגדול. לשם השוואה, האומדן שנערך ב-2012 להוצאות בשנים 2013-2015 עמד על כ-8.5 מיליארדי שקל; כלומר קצב ההתקדמות נמוך מאוד בהשוואה לאומדן. תאריך הסיום אינו ידוע כרגע, אבל הצפי נע בסביבות 2025. "להיעדרו של פתרון תחבורתי למטרופולין תל אביב במשך תקופה כה ארוכה יש עלויות גבוהות הן במונחים של פריון כלכלי והן במונחים של פגיעה ברווחת התושבים, אובדן זמן וזיהום אוויר. כמו כן הוא מעכב את ציפוף הבנייה במטרופולין, תהליך שייתן מענה לביקוש לדיור".