המבקר בדו"ח חמור על קק"ל: ליקויים כמעט בכל הליך של קבלת החלטות

מבקר המדינה לראשונה מפרסם היום (ד') את הביקורת שערך על קרן קיימת לישראל (קק"ל). מדובר בדו"ח ראשון שערך מבקר המדינה על קק"ל. הביקורת, התבצעה בחודשים אוגוסט 2014 - אוקטובר 2015, בהם בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישום הוראות האמנה בין מדינת ישראל לקק"ל בכל הנוגע לפיתוח מקרקעי ישראל בידי קק"ל, ובכלל זה קביעת מדיניות הפיתוח של מקרקעי ישראל.

הדו"ח חושף כי הכנסות קק"ל בשנים 2011-2015 הסתכמו בכ-9.6 מיליארד שקל והמבקר מוצא ליקויים חמורים ורבים, כמעט בכל הליך של קבלת ההחלטות ודרך פיתוח הקרקעות במדינת ישראל שבאחריות קק"ל. 

וכך המבקר כותב: "דוח ביקורת זה מצביע על ליקויים חמורים, עמוקים ויסודיים הנוגעים לאופן שבו קיבלה הנהלת קק"ל בשנים 2014-2012 החלטות בנוגע למימון ולביצוע של מאות פרויקטים בהיקף כספי כולל של כמיליארד שקל. הדוח גם מצביע על כך שהמדינה זנחה במשך עשרות שנים את זכותה על פי האמנה וחובתה הציבורית להיות מעורבת בפעילות מנהל פיתוח הקרקע (מפ"ק) ולפקח עליה, ולא מנעה את התהוות הליקויים שהועלו בביקורת הנוכחית. ליקויים משמעותיים הועלו גם בכל הנוגע להתחשבנויות הכספיות בין המדינה לקק"ל שהסדרים לגביהן נקבעו באמנה". 

הליקויים המרכזיים שמצא מבקר המדינה בפעילות קק"ל

המבקר מתאר מצב בו ישנן הכנסות של מליארדים אבל לא עושים בהן שימוש יעיל אלא רק להגדלת הנכסים הפיננסיים: "כ-8% בלבד מהכנסותיה של קק"ל בשנים 2008-2014 מקורם בתרומות. עיקר הכנסותיה בשנים אלה, כ-8 מיליארד ש"ח (כ-76%) מכ-10.5 מיליארד שקל - הן רווחים שנוצרו מניהול המקרקעין שבבעלותה, שנרכשו מכספי תרומות שקק"ל גייסה בעבר מהעם היהודי כדי להשקיען בקרקע ובפיתוחה. ואולם באותן שנים השתמשה קק"ל רק בכשליש מהכנסותיה הכוללות, כ-5.3 מיליארד שקל מתוך כ-5.10 מיליארד שקל - למימוש מטרותיה הציבוריות בתחום פיתוח הקרקע, ההכשרה והייעור. לעומת זאת, כ-43% מההכנסות באותן שנים (כ-5.4 מיליארד שקל) שימשו את קק"ל להגדלת נכסיה הפיננסיים".

על אי ניצול כספי ההכנסות כתב המבקר: "את עודפי הכספים הניכרים האמורים צברה קק"ל בקופתה בלא שעשתה עבודת מטה לבחינת הצורך בצבירתם ובנוגע לאפשרות לנצל לפחות חלק מהם לקידום מטרתה הציבורית העיקרית - גאולת הקרקע מהשממה. בהיעדרה של מועצת הפיתוח, התאפשר מצב זה ללא כל פיקוח של הגורמים הממשלתיים, כפי שהיה מצופה שייעשה על פי האמנה". 

המבקר חושף ריכוזיות ואי שקיפות "בתהליך שהשתרש בקק"ל, בשנים 2012-2014 נושאי משרה מועטים שנבחרו על פי מפתח פוליטי - ארבעת חברי ההנהלה הפעילה הקודמת, ובעיקר יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, הם שהכריעו הלכה למעשה אילו פרויקטים תממן קק"ל ותבצע, היכן ובאילו תנאים, וזאת במסגרת פעילות של ועדה שבה השתתפו בעלי תפקידים בקק"ל ובמפ"ק ושמה 'ועדת הפרויקטים העליונה'".

בתיאור העובדות מספר המבקר על מקרים רבים "לפחות 356" בהן "בקשת למימון וביצוע של פרויקטים בסך ל כ-900 מיליון שקל ובביצוע מרביתם". אמנם הוא כותב כי בשנים הללו בחנו את פהרויקטים גורמי המקצוע, "אולם את ההחלטות לגבי השתתפות קק"ל במאות פרויקטים שנדונו בישיבות ושהיקפן הכספי המצטבר הסתכם בעשרות מיליוני שקלים ואף במאות מיליוני שקלים מדי שנה, קיבלו חברי הנהלה הפעילה הקודמת ובייחוד יו"ר קק"ל חשעבר לפי הבנתם ושיקול דעתם. ההחלטות התקבלו שלא על פי אמות מידה ידועות וברורות, מאחר שלא נקבעו אמות מידה כאלה וללא השוואה סדורה בין חלופות".

כמו כן ישיבות הוועדה בהן התקבלו ההחלטות התקציביות לא תועדו ולא ניתן לדעת מי השתתף בדיונים ובישיבות, מה הוצג ונאמר, מה היו השיקולים והנימוקים בכל פרויקט, מהו מקור המימון ועוד. "בהיעדר פרוטוקולים, גם קשה לדעת בוודאות מי מחברי ההנהלה הפעילה הקודמת היה שותף באישור כל פרויקט, והתאפשר לגורמים הנושאים באחריות להחלטות לעמעם את זהותם".

המבקר תוקף את בעיית השקיפות ומסביר שגם הוא לא באמת יכל לבצע את הביקורת במצב הנוכחי: "במצב זה של חוסר שקיפות ובהיעדר כללים ברורים ובנסיבות המאפשרות חריגות ושינויים ללא הנמקה, גם לא ניתן לבחון את האופן שבו מילאו נושאי המשרה בקק"ל, שהיו שותפים או מודעים להליכי קבלת ההחלטות בעניין פרויקטים, את חובת הזהירות וחובת הנאמנות החלות עליהם מתוקף תפקידם. בניסיון לברר את העובדות קיבל משרד מבקר המדינה תשובות סותרות מבעלי התפקידים שהיו מעורבים בקבלת ההחלטות, שבהן ייחסו את האחריות להחלטות זה לזה או לצד שלישי. מצב זה הערים קושי על בירור העובדות לאשורן. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו של בכירי קק"ל בתקופה הנבדקת". 

העדר מעורבות הממשלה ואי שיתוף פעולה בין-משרדי "העדר מעורבות המדינה במדיניות הפיתוח של מקרקעי ישראל - לא כינסו את מועצת קק"ל בעשרות השנים האחרונות, ונקבעה לבד המדיניות. קק"ל לא דיווחה לממשלה על מדיניות פיתוח המקרקעין". 

שיתוף פעולה קלוקל בין  משרדי הממשלה וקק"ל שהשקיעה בפרויקטים שיזמו משרדי הממשלה. לדברי המבקר, "בהיעדרה של מועצת פיתוח פעילה שבה מעורבת הממשלה באורח שוטף בקביעת מדיניות הפיתוח של קק"ל, הּונְעו שיתופי פעולה אלה מהראייה הצרה של כל משרד ממשלתי בדבר הנושאים שבתחום אחריותו, ונסמכו על יכולתו של כל משרד ממשלתי לשכנע נושאי תפקידים בקק"ל בחשיבות הפרויקטים שיזם ובצורך להשקיע בהם כספים". 

כספים רבים לאותה המטרה בשני משרדים בלי כל שיתוף פעולה, ולטענת המבקר מדובר במקרה בו "הדבר משקף ליקוי מהותי בניהול ובבקרה בקק"ל. המבקר מסביר כיצד השקיע קק"ל כספים רבים בפיתוח הגליל והנגב. זאת אף שקק"ל והמשרד לפיתוח הנגב והגליל חולקים מטרה משותפת, "לא התקיים בין גופים אלה ככלל, שיתוף פעולה שיאפשר להם לתאם את פעולותיהם ואת אופן ניתוב התקציבים שיוקצו לפרויקטים כאלה. ההנהלה הפעילה הקודמת בראשות יו"ר קק"ל לשעבר והיו"ר העמית לשעבר, קיבלה את ההחלטות בעניין מימון וביצוע של פרויקטים בלי לוודא כי הן עולות בקנה אחד עם היעד שקבע דירקטוריון קק"ל לפעילות קק"ל לפיתוח מקרקעי ישראל - השקעה של 2/3 מתקציב הפעולות השנתי של מנהל פיתוח קרקע בנגב ובגליל. בשל היעדר נתונים ברורים בקק"ל לגבי היישובים הנכללים ביעד האמור, אין לדעת אם השקעותיה בפרויקטים בשנים 2011-2014 אכן עמדו ביעד זה". 

כמו כן, מציג המבקר כי על אף האמנה של הארגון לא מונה שר לתפקיד יישום מדיניות קק"ל: "ממשלות ישראל לדורותיהן לא מינו שר על אף שבאמנה נקבע כי הממשלה תמנה שר ליישום האמנה".

ניהול מקרקעי ישראל
מהדו"ח עולה כיצד מתחלקות קרקעות המדינה: כ-93% משטח מדינת ישראל הם מקרקעי ישראל המנוהלים בנאמנות בידי רמ"י, המופקדת על תכנונם, פיתוחם ושיווקם עבור בעליה; כ-70% מכלל שטח המדינה הוא בבעלות המדינה, כ11% בבעלות רשות הפיתוח וכ-12%, שהם כ-5.2 מיליון דונם, בבעלות קק"ל.

היסטורית קק"ל הוקמה בשנת 1901 על פי החלטת הקונגרס הציוני של ההסתדרות הציונית העולמית, כדי לרכוש בתרומות העם היהודי קרקעות בארץ ישראל לשם הגשמת החזון הציוני של ההתיישבות היהודית בארץ. בהתאם לכך משמשת קק"ל מאז הוקמה כנאמן של העם היהודי. פעילותה אחרי הקמת המדינה נועדה בעיקר לפיתוח הקרקע והפרחתה. מכוח אמנה שחתמה קק"ל עם הממשלה בשנת 1961, משמשת קק"ל גם נאמן של המדינה בנושא פיתוח מקרקעי ישראל.

מקק"ל נמסר בתגובה: "קק״ל מודה למבקר המדינה על עבודתו ומאמינה בביקורת ככלי חשוב לשיפור והתייעלות. על אף שהדו"ח מתייחס לשנים 2012 – 2014, טרם כניסת ההנהלה הנוכחית לתפקידה, היא מאמצת את הדו"ח במלואו. יתרה מזאת, הנהלת קק״ל הנוכחית, שנכנסה לתפקידה לפני כשנה, לא המתינה למועד פרסום הדו"ח ומאז קבלת טיוטת הדו״ח, עבדה במרץ על תיקון הליקויים, ועד כה, בוצעו שינויים מרחיקי לכת בתרבות הארגונית של הארגון כדי להגביר את השקיפות, הבקרה והפיקוח". בין היתר:

• "נכתבו כ 200 נהלים חדשים המסדירים את תקציב הארגון והבקרה על יישומו; מערכות היחסים בין הדירקטוריון לעובדי הארגון; נועל עבודת הדירקטורים; נוהל מניעת ניגוד עניינים ועוד".
• שקיפות ותיעוד – "כל דיוני האסיפה הכללית, הדירקטוריון, וועדות הדירקטוריון, ההנהלה, ועדת הפרויקטים העליונה ועוד מתועדים, בסופם מופץ פורמט סיכום ישיבה המסכם את נושאי הישיבה, המשתתפים, העמדות שהוצגו, חומרי הרקע שהוכנו לדיון, ההסתייגויות וההחלטות. הפרוטוקול מועלה לאתר האינטרנט של קק"ל ופתוח לציבור".
• "הוסדרו נהלי ניגוד העניינים של הדירקטורים ונושאי המשרה הבכירים, בעלי התפקידים חתמו על תצהירי ניגוד העניינים ואף הוסדר נוהל פרסום הסדרי ניגוד עניינים".
• "תקציב קק"ל שונה מהיסוד – תקציב הפרויקטים הופרד מהתקציב השוטף, כך שלא ניתן לחרוג מתקציב הפרויקטים או מתקציב כל פרויקט בפני עצמו, וכן נבנו מנגנוני פיקוח רבעונים לגילוי ועצירת חריגות".
• "תהליכי בחירת ואישור הפרויקטים שונה, ורוב מוחץ של הפרויקטים יבוצע מעתה בנוהל קול קורא, אשר יאפשר למוסדות ציבוריים מאושרים לפנות לקק"ל ולבקש לבצע איתם פרויקטים בהתאם לקריטריונים מוגדרים ואחידים. כמו כן, הדרג המקצועי מחויב לבחון כל פרויקט, וללא אישורו, הפרויקט לא יעלה לדיון בוועדת הפרויקטים העליונה". 

עוד נמסר מקק"ל: "בתוך כחודש יוגש דו"ח תיקון הליקויים המלא למבקר המדינה, זאת בכדי להמשיך במהפכה להפיכת הארגון לארגון הפועל לפי כללי מנהל תקין מחמירים, ושקיפות מרבית. השינויים שכבר בוצעו, ואלה שעוד יבוצעו, יאפשרו לנו להגשים את חזוננו ויעדונו בצורה הטובה ביותר למען העם היהודי ומדינת ישראל"
. 
"מתוך אמונה בביקורת ככלי מרכזי בשיפור וניהול כל ארגון, קק"ל קוראת שוב לראש הממשלה וממשלת ישראל לאמץ את ההסכם שנחתם בין הארגון לממשלה ובברכת משרד המבקר ולאפשר את החלת ביקורת המדינה מרצון על הארגון, מהלך שיגביר את השקיפות בארגון ויסייע להגברת אמון הציבור בפעילות הארגון".