הרשויות יצטרכו לפצות גם על הפקעה חלקית. איך זה עובד?

חלומם של רבים הוא להיות הבעלים הגאים של חלקת מקרקעין. אלא שבעלי קרקעות חשופים לאפשרות שחלקת המקרקעין שבבעלותם תופקע, כולה או חלקה, על ידי רשויות מקומיות, למטרות ציבוריות כאלה ואחרות; ולא זו בלבד שהם יוותרו ללא הקרקע, אלא שגם הפיצוי שישולם להם עבור הקרקע, אם ישולם, יהיה חלקי בלבד.

פסק דין תקדימי של הרכב מורחב של בית המשפט העליון, אשר ניתן ביום 24.5.18, צועד צעד נוסף אל עבר ההגנה על זכויות הקניין של בעלי הקרקעות ומצמצם את יכולתן של הרשויות להפקיע חלק מהמקרקעין, ללא תשלום פיצוי [ע"א 6407/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה כרמיאל נ' אחמד מסרי (24.05.2018)].

בבסיס פסק הדין, עומדות הוראות סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לפיו רשות רשאית להפקיע חלקת מקרקעין, לצורך שימושים ציבוריים קהילתיים מסוימים (גנים, שטחי נופש וספורט, בניני חינוך, תרבות, דת ובריאות), וזאת מבלי לשלם פיצוי לבעליה בעבור עד 40% משטח החלקה.

הרציונל שעומד מאחורי הוראות אלה, המכונות "הוראות ההפחתה", הינו שעליית הערך של החלק הנותר בידי בעל המקרקעין "הנפקע", "תפצה" אותו בגין אותו חלק שנגרע מהחלקה. ואכן, במשך שנים ארוכות נהגו הרשויות להפקיע מקרקעין, תוך הפחתת הפיצוי המשולם לבעלי החלקות.

בשנים האחרונות צמצם בית המשפט העליון את תחולת הוראות ההפחתה וקבע כי הוראות ההפחתה אינן חלות כאשר הרשות הפקיעה את החלקה במלואה, שכן אז הנפקע לא נהנה מהשבחת החלקה [ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן, פ"ד נה(4) 629)]; וכן, נקבע כי בהפקעות לפי פקודת הדרכים, כאשר הרשות מפקיעה רק חלק מחלקה, ויתרת החלקה איננה מושבחת, שוב לא מתקיים הרציונל בהוראות ההפחתה ועל כן, קמה החובה לפצות את הנפקע בגין "הסבל" שנגרם לו כתוצאה מההפקעה [ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ – (פורסם בנבו; ניתן ביום 14.5.12)].

בפסק הדין האחרון בעניין רוטמן נקבע במפורש כי הוא איננו חל על הפקעה מכח חוק התכנון והבניה, בעיקר מהטעם שהפקעה מכח פקודת הדרכים נדרשת, בדרך כלל, לצרכים ציבוריים רחבים, לעיתים אף כלל ארציים, ועל כן אין זה הוגן להטיל את החובה לשאת בצרכים אלה על הנפקע. זאת, בעוד שהפקעה מכח חוק התכנון והבניה, נדרשת לצרכים קהילתיים, אשר סביר שהנפקע ייהנה מהם.

בפסק הדין בעניין הועדה המקומית כרמיאל, נדרש בית המשפט העליון להכריע לראשונה האם רשות המפקיעה מקרקעין מכח סעיף 190(א) לחוק התכנון והבניה, חייבת בתשלום פיצוי לנפקע, גם אם מדובר בהפקעה חלקית שלא השביחה את החלק הנותר של החלקה?
בית המשפט ערך איזון בין זכות הקניין של הנפקע, שהינה זכות יסוד על חוקתית, לבין האינטרס הציבורי בהפקעה, לאור החשש שהטלת חובת פיצוי תוביל את הרשויות להימנע מביצוע הפקעות בשל ההכבדה על קופתן.

כך נקבע כי הפקעה שאין בצדה השבחה של יתרת החלקה שלא הופקעה, מעמידה בסימן שאלה את הרציונל הבסיסי מאחורי הוראות ההפחתה – היינו, שעליית הערך של החלק הנותר תפצה מעצמה על גריעת הפיצוי בגין ההפקעה; ומעוררת את החשש שהרשויות לא יערכו איזון בין הזכויות של בעלי המקרקעין לבין הצרכים הציבוריים העומדים בבסיס ההפקעה, ויעדיפו את האינטרס הציבורי על פני האינטרס של בעל המקרקעין.

את המזור, מצא בית המשפט בהוראת סעיף 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה, אשר מפנה להוראת סעיף 20(2)(ג) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. הוראה זו מעניקה לשר האוצר סמכות להעניק פיצוי גם במקום שבו אין חובה לפצות נוכח הוראות ההפחתה, אם סבר שנגרם "סבל" לבעל המקרקעין.

בית המשפט קבע כי ככלל, במקרים שבהם הופקעו חלק מהמקרקעין, מבלי שהושבחו יתרתם, על השר להורות על תשלום פיצויי "סבל" לנפקע, וזאת למעט במקרים חריגים.

בין החריגים למניעת פיצויי סבל, מנה בית המשפט מקרים בהם שיעור הפגיעה במקרקעין בשל ירידת ערך החלק הנותר נמוך ומצומצם; מקרים בהם הנטל המוטל על הנפקע מתחלק בצורה שוויונית יחסית בין חברי הקהילה ולא מוטל רק על הנפקע; וכאשר האינטרס הקהילתי הגלום בהפקעה דומיננטי יותר.

ההלכה החדשה תחול רק על הפקעות "חדשות" והוא פותח פתח לבעלי מקרקעין, שעד כה לא קיבלו פיצוי עבור הפקעת חלק מהמקרקעין לצורכי ציבור "קהילתיים", לקבל פיצוי משמעותי בגין ההפקעה.

הכותבים הם רנאטו יאראק ודנה יאראק זהרוביץ; לשעבר ראש מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה וכיום משמש כראש מחלקת משפט מנהלי, רגולציה ודיני מכרזים במשרד מ. פירון ושות', ושותפה במחלקה