מנהלי/היכולה עירייה לשמש כתובעת ייצוגית?/עליון

עובדות וטענות: המערערת (להלן: "העיריה") הגישה תביעה נגד המשיב 1, מרכז סליקה בנקאית בע"מ (להלן: "המשיב") ושישה תאגידים בנקאיים נוספים. התביעה הוגשה מכוח שני חוקים שונים - חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 וחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981. על פי הנטען, הקמתו והפעלתו של מרכז הסליקה מהוות הסדר כובל וקרטל כהגדרתם בחוק ההגבלים העסקיים, כאשר הרקע לתביעה הינו טענת העירייה, כי המשיבים גבו ממנה עמלות בשיעור מופרז בגין פעולות סליקה של חיובים על פי הרשאה (דהיינו, חיובים שמקורם ב"הוראת קבע"). העירייה תבעה את זיכוי חשבונותיה לאחר חישוב מחדש של חיובה על פי התעריף הנכון והראוי. לחילופין, תבעה העירייה פיצוי או השבה של הסכומים לגביהם נטען כי הם מופרזים – סכום העומד על 811,004 ש"ח בגין שבע השנים שקדמו לתביעה. במקביל להגשת התביעה, נתבקש בית המשפט להכיר בה כתובענה ייצוגית, וזאת בשם כל מי שעשה שימוש בשירותי המשיבים לביצוע סליקת הוראות קבע. בית המשפט המחוזי נדרש לשאלה, האם מוסמכת רשות מקומית - העירייה במקרה דנן - לנהל את תביעתה האישית כתובענה ייצוגית. בהקשר זה קבע בית המשפט כי עיקרון חוקיות המנהל מחייב קיומם של שני תנאים מצטברים – הסמכה בחוק והתאמה לחוק. לאחר שבחן מספר מקורות סמכות אפשריים, לא מצא בית המשפט כי קיים מקור סמכות המאפשר הגשתה של תובענה ייצוגית על ידי העיריה. כך, נדחתה טענת העירייה לפיה, היא יונקת סמכותה לנהל תובענה ייצוגית במקרה דנן מכוח הוראות סעיפים 7, 249 או 340 לפקודת העיריות(נוסח חדש). בית המשפט נימק זאת בכך, שבתביעתה זו של העירייה "מדובר בחריגה מהעקרון הכללי – הפעלת סמכות עירייה מחוץ לתחומה הטריטוריאלי, הפעלת סמכותה לאינטרס שאינו לוקאלי, לא מבחינת התחום הענייני ולא מבחינת התחום הגאוגרפי". לפיכך, כאמור, נדחתה בקשת העירייה. מכאן הערעור שבפנינו.

דיון משפטי: כב' הש' ע' ארבל (דעת הרוב): הן בהוראת סעיף 46א(א) לחוק ההגבלים העסקיים והן לפי סעיף 16א(א) לחוק הבנקאות אין כדי לחסום ולמנוע מרשות ציבורית ככלל ועירייה בפרט הגשת תובענה ייצוגית לביהמ"ש. יחד עם זאת, הרשות הציבורית כפופה למערך נורמות נוספות שמקורן בדיני המשפט הציבורי, על עילותיו השונות. לפיכך, אף אם פעולתה של הרשות בהגשת תובענה ייצוגית עומדת בתנאי החוק המסדיר את התנאים להגשתה של זו, בכך אין די. בבסיסו של המשפט הציבורי ניצב עיקרון חוקיות המנהל. בהיעדר מקור נורמטיבי, אין בכוחה של הרשות להוציא את המעשה המנהלי אל הפועל. בבואה לבחון את היקף סמכותה, לא די בכך שתבחן הרשות האם אסר המחוקק על ביצוע פעולה מנהלית, אלא עליה לבחון האם התיר המחוקק לרשות את עשייתה. כמו כן, מעשי הרשות המנהלית חייבים להיעשות בהתאם להוראות כל דין אחר, לרבות הלכות בית המשפט, ויש להבטיח כי המעשה אינו עומד בניגוד להוראות חוקים אחרים. אין דין הרשות המנהלית כדין אדם פרטי. התנהלותה כפופה למסגרת נורמטיבית רחבה יותר ולכן הוראות הסעיפים המובאים אינן מעלות ואינן מורידות לעניין סמכותה. מקור סמכות נוסף עליו הצביעו באי כוח המערערת הנו סעיף 7 לפקודת העיריות. בדין טוענים באי כוחה של המערערת כי במסגרת הסמכות המוקנית לעירייה בסעיף זה, יכולה עירייה להגיש לבית המשפט בקשות שונות במסגרת ההליך העיקרי. יחד עם זאת, שונים פני הדברים באופן ממשי, מקום בו הבקשה המוגשת לבית המשפט הנה בקשה לנהל את התביעה בדרך של תובענה ייצוגית, שכן, אישור הבקשה מביא לשינוי ממשי של מאפייני ההליך העיקרי. התובענה הייצוגית הנה כלי דיוני בעל תכליות רבות אך היא נושאת בחובה סיכונים שונים הנובעים מאופן ניהולה והשוואתה לבקשות ביניים אחרות אינה מדויקת. איני רואה כיצד הוראת סעיף 7 הנ"ל עשויה לשמש כמקור עצמאי המסמיך עירייה לנהל תובענה ייצוגית בנסיבות שבפנינו. מכל מקום, גם אם נקבל, כי מבחינה דיונית אכן מוסמכת העירייה להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית, במקרה דנן, ענייננו בסמכותה המהותית של העירייה. הסעיף המרכזי המסדיר את סמכויות העירייה הנו סעיף 233 לפקודה. מכל מקום, האינטרס של תושבי הרשות יושג במלואו גם אם תנהל העירייה תביעתה כתביעה אישית ולא כתובענה ייצוגית. לא זו אף זו, מעבר לחשש מפני בזבוז כספי הציבור והעמדתם בסיכון, אני מוצאת קושי עקרוני בכך שייעשה שימוש בכספים המגיעים מכיסם של תושבי הרשות המקומית לטובת הציבור הרחב. השימוש בכספים אלה נועד לרווחת תושבי העיר, לפיתוח תשתיות בתחומה ולהספקת שירותים שונים לטובת התושבים, והכל במסגרת הסמכויות המוקנות לעירייה בדין. לפיכך, עמדתי היא שניהול תובענה ייצוגית על ידי העירייה המבקשת לייצג קבוצה שמרבית הנמנים עליה אינם תושבי העיר, תוך הקצאת משאבים רבים לטובת העניין, אינה עולה בקנה אחד עם השימוש הראוי בכספי הציבור. כב' הש' א' א' לוי (דעת מיעוט): לצערי, אין מקום לשלול, כעניין שבעקרון, הגשתה של תובענה ייצוגית בידי רשות מקומית, וכי על כל בקשה מסוג זה להיבחן על-פי אמות המידה הנהוגות לגבי כל תובע אחר. מקור סמכותה של העירייה מצוי בסעיף 7 לפקודה המדבר בזכותה "לתבוע ולהיתבע בשמה המואגד". דיבור זה יש לפרש כפשוטו. וברי, כי לא ניתן לקבוע בחוק באופן פרטני כל אחד ואחד מסוגי ההליכים המשפטיים שעירייה רשאית לשמש צד להם. התובענה הייצוגית היא, ביסודה, כלי אחד מתוך מגוון של כלים דיוניים. "העובדה שלתובענה הייצוגית השלכות רבות במישורים שונים אינה נוטלת ממנה את אופייה הדיוני שהוא אופייה הבסיסי" (רע"א 3126/00 מ"י נ' א.ש.ת. בע"מ ואח'). מדוע זה יועדף פירוש, המפר את ההרמוניה הנורמטיבית, על פירוש המקיים אותה? מסקנתי העקרונית מתחזקת עוד, לאחר בחינתה התכליתית של הסוגיה. מטרת קיומה של עירייה היא פעולה לרווחת תושביה ואספקתם של שירותים חיוניים. מכאן אתה למד, כי ככל שתבקש להפעיל את כוחה לתכלית שאין לה דבר עם אלו, אין היא מוסמכת לעשות כן. ברם, בד-בבד, השקפתי היא כי אין כל דבר מגונה בפעולתה של רשות מקומית, אשר אגב השגת התכליות שלשמן היא קיימת, מקדמת גם אינטרסים של גורמים אחרים. אין התובע הייצוגי נוטל על עצמו לשמש פה לאחרים אלא ככל שהדבר משרת אותו עצמו. הייצוג אינו נעשה ממניעים אלטרואיסטיים. מקום בו משרתת התובענה הייצוגית נאמנה את ענינה של הרשות, במידה שלא ניתן היה להגשימה במסלול התביעה האישית - שוב לא יימצא חולק כי התכלית לשמה הוקמה הרשות מאפשרת לה, שמא תאמר מחייבת אותה, לנקוט דרך משפטית זו. דברי חבריי, כי על דרך הכלל אין להתיר לרשות מקומית לשמש תובעת ייצוגית אך בשל העובדה כי יסודות התובענה מערבים "מרכיבים זרים", מעלים קושי נוסף והוא שלא לאפשר לה להצטרף כתובעת כל אימת שתוגש תביעה ייצוגית, אפילו משרתת היא היטב את עניינה הלוקאלי של הרשות. לפיכך, גדר המחלוקת אינה אלא בסוגיה העקרונית - אם מלכתחילה ראויה הייתה התובענה להידון כייצוגית. שאלה זו לא נבחנה וממילא לא הוכרעה. לא אוכל אפוא להיות שותף לקביעתה של חברתי, כי "האינטרס של תושבי הרשות יושג במלואו גם אם תנהל העירייה תביעתה כתביעה אישית". שאלה זו, שהיא עובדתית בעיקרה, דורשת ליבון נפרד, ודבר זה ראוי שיעשה בידי הערכאה הדיונית.