חוקתי/חוקיות הקיצוץ בשעור גמלאות הבטחת הכנסה/עליון

עובדות וטענות: העותרים שבפנינו טוענים לבטלות תיקון שנעשה בחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, וכן כנגד החלטת הממשלה מס' 2331 מיום 30.7.2002 לפיה יבוטלו מספר הקלות ופטורים, שהוקנו למקבלי הבטחת הכנסה במסגרת פעולותיה השונות של הממשלה, בכללם: פטור מתשלום אגרת הטלוויזיה והרדיו, הקלות בתשלומי ארנונה והנחות בנסיעה בתחבורה ציבורית. טענתם העיקרית של העותרים היא, שהתיקון מפחית את שיעורן של גמלאות הבטחת ההכנסה אל מתחת לסף מינימאלי הכרחי, כך שנפגעת זכותם של מקבלי הגמלאות לקיום בכבוד. פגיעה זו, שנעשתה (בעיקרה) בחוק, אינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, והיא פוגעת בכבוד האדם במידה העולה על הנדרש. המשיבים סבורים כי הזכות לכבוד המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו – והחובה המוטלת בצדה על המדינה להגן על כבודו של האדם – עניינה בהגנה מפני מחסור קיומי בלבד. לשיטתם, חובת המדינה מוגבלת למניעת מצב, בו יחיה אדם בתנאים חומריים משפילים. חובה זו, טוענים המשיבים, לא הופרה בחיקוקים הנדונים בעתירות אלה.

דיון משפטי: כב' הנש' הש' א' ברק: לפי חוק הבטחת הכנסה, גמלאות הבטחת הכנסה משולמות על בסיס השתייכות לאחת הקבוצות המנויות בחוק כמקימות זכאות (סעיף 2), ובהסתמך על בחינה עתית של היכולת הכלכלית והתעסוקתית של תובע הגמלה. היא מחושבת כאחוז מן השכר הממוצע במשק וכך שומרת על זיקה קבועה למצב המשק. כמות הזכאים להבטחת הכנסה, מאז נחקק החוק, עולה בהתמדה ומשנות ה-90 אף בשיעור גבוה מגידול האוכלוסייה. חוק הבטחת הכנסה, נועד לספק לאנשים ולמשפחות מעוטי-אמצעים את הבסיס הכלכלי (החומרי) הנדרש לקיום במדינת ישראל (דברי ההסבר להצעת חוק הבטחת הכנסה, תש"ם-1979). דרך הבדיקה המקובלת של חוקיות התיקון, עשויה שלושה שלבים: תחילה, נבחנת השאלה, האם החוק פוגע בזכות לכבוד האדם. באם נמצא שכן, בוחן השלב השני האם הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה החוקתית. אם נמצא, כי הפגיעה בזכות אינה הולמת את הוראות פסקת ההגבלה, פונים לשלב השלישי, שעניינו הסעד החוקתי. השלב הראשון: הזכות לקיום בכבוד: זה למעלה מעשור שכבוד האדם נהנה ממעמד של זכות חוקתית על-חוקית במשפטנו. כך בסעיפים 2 ו-4 לחוק יסוד כבוד האדם. בצידה של הזכות עומדת החובה של רשויות השלטון לכבדה. חובתה זו היא כפולה: ראשית, מוטלת עליה החובה שלא לפגוע בכבוד האדם. זהו ההיבט ה"שלילי" של הזכות. שנית, מוטלת עליה החובה להגן על כבוד האדם. זהו ההיבט ה"חיובי" של הזכות. בעתירה שלפנינו, מבקשים העותרים להורות על בטלות חוק, שנמצא, לשיטתם, מפר שלא כדין את ההיבט ה"חיובי" של הזכות לכבוד, בהקשר של התביעה לקיום בכבוד. מה תוכנו של היבט "חיובי" זה? התשובה לשאלה זו נעוצה בפרשנות החוקתית של הוראת חוק היסוד. אכן, זכותו של אדם לכבוד היא גם הזכות לכך שיהיו לו תנאי חיים המאפשרים קיום בו יממש את חירותו כבן-אנוש. יחד עם זאת, אין "לקרוא" אל תוך הזכות לכבוד יותר ממה שבכוחה לשאת. לא כל הזכויות כולן נלמדות מפירושו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. "פרשנות חוקתית של הזכות לכבוד חייבת לקבוע את מידותיה החוקתיות. אין לצמצמה אך לעינויים ולהשפלה, שכן בכך נחטיא את התכלית המונחת ביסודה; אין להרחיבה באופן שכל זכות אדם תיכלל בה, שכן בכך נייתר את כל זכויות האדם האחרות הקבועות בחוקי היסוד. פרשנותה הראויה של הזכות לכבוד צריכה לנווט עצמה בין שני הקצוות" (בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין נ' ראש ממשלת ישראל). מכאן התפיסה כי בגזירת זכויות, שאינן מנויות במפורש בחוקי היסוד בדבר זכויות אדם, אך נכללות בתוך המושג של כבוד האדם, לא ניתן תמיד לתפוס את מלוא ההיקף שהיה לזכויות ה"נגזרות" אילו עמדו לעצמן כזכויות "בעלות שם". אכן, לזכויות החברתיות אין ביטוי מפורש בחוקי היסוד (פרט לקניין). קיימות בעניין הצעות חקיקה שונות, אך אלה טרם הבשילו. במצב זה, אין לומר שחוקי היסוד הקיימים מעניקים הגנה מלאה ושלמה לזכויות החברתיות. זוהי התפיסה, לפיה הזכות לקיום בכבוד היא הזכות כי יובטח לאדם אותו מינימום של אמצעים חומריים, שיאפשרו לו להתקיים בחברה בה הוא חי. ניתן להניח, אפוא, לענייננו – בלא לקבוע מסמרות בדבר – כי מחובת המדינה על-פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו נגזרת החובה לקיים מערכת שתבטיח "רשת מגן" למעוטי-האמצעים בחברה, כך שמצבם החומרי לא יביאם לכלל מחסור קיומי. במסגרת זו עליה להבטיח שלאדם יהיה די מזון ומשקה לקיומו; מקום מגורים; תנאי תברואה נסבלים ושירותי בריאות. על רקע זה, האם בעצם ההפחתה בקצבאות הבטחת הכנסה יש כדי ללמד על פגיעה בכבוד האדם? התיקון לחוק הבטחת הכנסה – הפחתת הגמלאות: הנטל על העותרים להראות, שעל אף מכלול השירותים, חיים בארצנו אנשים שכבודם נפגע מפני שתנאי הקיום החומריים שלהם אינם מספיקים. בנטל זה לא עמדו העותרים. הפחתה – ולו הפחתה משמעותית – בשיעור גמלאות הבטחת הכנסה, אינה מלמדת כשלעצמה על פגיעה בכבוד. אכן, אין ספק שיהיה בהפחתת הגמלאות כדי להכביד עוד על חייהם, הקשים ממילא, של הזכאים להבטחת הכנסה. המדינה מניחה כי הכבדה זו תמריץ אנשים להשתלב במעגל העבודה, תצמצם את פרקי הזמן לאורכם מקבלים אנשים הבטחת הכנסה, ולאורך זמן תבטיח רווחה גדולה יותר לציבור כולו ועלייה ברמת חייהם של העניים מתוכו. בד בבד, היא מתחייבת כי יתר מערכות התמיכה יספקו את התנאים המתחייבים להבטחת הכבוד. גם הנחות אלה אין בכוחנו לבחון באופן ערטילאי ומופשט. הבחינה היא לעולם קונקרטית ותוצאתית. כבוד האדם במדינת ישראל תלוי במכלול תנאי חייו, כפי שהם משתקפים ממצבה של החברה ומערכי היסוד המנחים אותה. אם תימצא המדינה מפרה את חובתה זו - בין בחקיקה (שאינה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה) ובין במעשה שלטוני אחר (שאינו מקיים את כללי המשפט המנהלי) – זכאי אותו אדם אף לציווי מביהמ"ש, שיורה למדינה לעמוד בחובתה ולספק לו את האמצעים הדרושים לצורך קיומו בכבוד. ציווי שכזה עשוי לחול על מקרה בודד או על סוג של מקרים דומים, הכל לפי העניין והנסיבות. בעתירות שלפנינו, אין מקום למתן הוראה כזו. וכלל לא נתבקשנו במסגרתן להורות למדינה לקיים את חובתה להגן על כבודו של אדם זה או אחר. כל שביקשו העותרים היה כי נקבע, שבקיצוץ בגמלאות הבטחת הכנסה היה כדי לפגוע בכבוד. את זאת אין בידינו לקבוע. בעתירות אלו, לא הונחה תשתית עובדתית שממנה ניתן יהיה ללמוד, כי כתוצאה מן הקיצוץ בגמלאות הבטחת הכנסה נפגע כבודם של אנשים מסוימים. במצב זה, איננו נדרשים להמשיך ולקיים את יתר השלבים של הבחינה החוקתית. דין העתירות נגד התיקון להידחות. ביטול ההטבות הנלוות על-פי החלטת הממשלה בעניין ההנחה בארנונה הבהירו המשיבים, כי זו לא בוטלה באופן מוחלט, אלא רק כהטבה הניתנת באורח "אוטומטי" לזכאים לגמלאות הבטחת הכנסה. ההנחה בארנונה תמשיך להינתן למי שיעמדו במבחני ההכנסה האינדיבידואליים של הרשויות המקומיות. גישה זו סבירה היא. היא אינה מפלה את הזכאים על בסיס יכולתם הכלכלית או השתייכותם הקבוצתית. היא אינה שוללת בהכרח את ההטבה מזכאי כלשהו. כל שיש בה הוא החלפת מבחן זכאות אחד (מבחן הזכאות להבטחת הכנסה) במבחן זכאות אחר (מבחן הכנסה אינדיבידואלי). אשר לביטול הפטור מאגרת טלוויזיה וההנחה בתעריפי הנסיעה באוטובוס – לאלה לא מוצע מקור חלופי. תשלומים אלה יפלו אפוא מעתה במלואם על כתפי הזכאים להבטחת הכנסה. יש להצר על כך. אמנם, ההיזקקות לשירותי טלוויזיה או הסעה ציבורית אינה הכרחית לקיומו של האדם. ועדיין, מדובר בשני סוגי שירותים, שהם בסיסיים לחייו החברתיים של האדם בימינו. אך האם יש בביטולים הללו כשלעצמם, פגם חוקי כלשהו? תשובתי לשאלה זו היא בשלילה. חובתה של המדינה היא להבטיח קיום בכבוד. כפי שהוסבר, חובה זו ניתנת למימוש בדרכים שונות. אין מוטלת על המדינה חובה חוקית לפעול דווקא בדרך של סובסידיות, למצרכים כאלה או אחרים. התוצאה היא, אפוא, שדין העתירות – על יסוד הסעדים שנתבקשו בהן – להידחות. זאת, מפני שלא שוכנענו שיש בתיקון לחוק הבטחת הכנסה, כשלעצמו (אף לא בביטול ההקלות הנלוות), כדי לפגוע בכבוד האדם. בפסיקתנו זו אין כדי לסתום את הגולל על עתירות שעניינן זכות האדם לקיום בכבוד. זוהי זכות חוקתית, שיש לקיימה בכל שדרות המשפט הציבורי. בתי המשפט מוסמכים לאכוף אותה. בהינתן עתירה נקודתית ומבוססת דיה, חובתם תהיה לעשות כן.

השופטת ד' ביניש: ספק בעיני האם ראוי לדרוש מן העותרים דווקא להוכיח כי זכותם החוקתית לכבוד נפגעה "בהינתן כל מערכות התמיכה והסיוע" כטענת המדינה. סבורני, כי על העותרים היה הנטל הראשוני להוכיח באמצעות תיעוד מתאים את מקורות ההכנסה שלהם אל מול ההוצאות החיוניות השוטפות והקבועות בהן הם נושאים, ואת הפעולות שנקטו למיצוי זכויותיהם במערכי תמיכה מדינתיים ואחרים שיש בידם לממש. בשונה מהנשיא, סבורה אני כי לו היו העותרים עומדים בנטל זה, הייתה נדרשת המדינה עוד בשלב הראשון של הבחינה החוקתית, להוכיח את טענתה כי על אף הפגיעה הלכאורית בזכות החוקתית עקב קיצוץ הבטחת הכנסה, יש בקיומם של מכלול אמצעים לאומיים ואחרים להבטיח קיום אנושי מינימאלי בכבוד, ואין להטיל נטל זה על כתפי העותרים. השופט א' א' לוי (דעת מיעוט): הזכות לקיום אנושי בכבוד הנה חלק בלתי-נפרד מהזכות לכבוד האדם. קשה להפריז בחשיבותה של זכות בסיסית זו. "חיים המתאפיינים במאבק תמידי לתנאי מחיה בסיסיים עומדים בסתירה מוחלטת לרעיון של כבוד האדם". הזכות לקיום אנושי בכבוד אינה מעוגנת אך במשפטנו הפנימי. היא מוכרת אף בדין הבינלאומי, כזכות ל"רמת חיים נאותה" (סעיף 11(1) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות). אינני מבקש לומר, כי הזכות לקיום אנושי בכבוד הנה זכות חובקת-כל. מאליו יובן, כי כבוד האדם אינו כל הטוב והיפה שבחיים. יש לומר, אפוא, כי על תנאי-מחייתו של אדם לאפשר לו תפקוד חברתי סביר בחברה בה הוא חי. השקפתי היא, כי התמונה המצטיירת משורת התיקונים שנערכו בחוק, מעוררת שאלות קשות ומכבידות הן באשר ליכולתם של יחידים ומשפחות לקיים את עצמם בכבוד, והן באשר לדמותה של החברה בישראל. בבואנו לבחון את חוקתיותם של התיקונים נשואי העתירות שבפנינו, שומה עלינו ליתן משקל נכבד לעובדה שחוק הבטחת הכנסה – ולא הסדר תיאורטי אחד – הוא הכלי המרכזי עמו בחר המחוקק להגשים את חובתו להבטיח זכות לקיום אנושי בכבוד לכל. כמבואר, תכליתו המפורשת של חוק הבטחת הכנסה הנה להשלים הכנסה "הנופלת מן הרמה הדרושה לקיום". הוא המנגנון הבלעדי מכוחו מוענקות קצבות-כסף המשמשות הכנסה יחידה עבור מי שמסיבות שונות אינם מסוגלים להתפרנס בכוחות עצמם. אין משמעות הדבר, שהכנסת אינה ריבונית לשנות את חוק הבטחת הכנסה או תנאים מתנאים שנקבעו בו; לא כל קיצוץ בגמלאות הבטחת הכנסה ייחזה כפוגע בזכות לקיום אנושי בכבוד. אפשר אף לסבור, כאמור בחוות-דעתו של חברי, כי ניתן לבטל את חוק הבטחת הכנסה ולהחליפו בהסדר נורמטיבי אחר. מגבלה יחידה היא, שעל הזכות לקיום אנושי בכבוד לשרוד את השינויים שמבקשים להכניס בהסדר המשמש בהבטחתה. על רקע זה, האומנם ניתן לומר כי לא עלה ביד העותרים לבסס את טענתם בדבר פגיעת הקיצוץ בגמלאות הבטחת הכנסה בזכות לקיום אנושי בכבוד? אני סבור, כי מכלול החומר שהוצג בפנינו מאפשר לקבוע כי הזכות החוקתית לקיום אנושי בכבוד נמצאה נפגעת כתוצאה מן הקיצוץ ולמצער, כי עלה בידי העותרים לעורר ספק ממשי בשאלת יכולתם של מקבלי הגמלאות לקיים עצמם בכבוד. הנתונים שהוצגו בפנינו מגלים כי אף טרם הקיצוץ הנוכחי בגמלאות הבטחת הכנסה, יכולתם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה לקיים את עצמם קיום אנושי בכבוד הייתה רעועה וחלקית. כך עולה בין היתר, ממחקר שנערך בידי הביטוח הלאומי בשנים 2000-1999. בנתונים אלה, יש כדי ללמד, אע"פ המודל המצמצם המוצע בידי המדינה, על פגיעה מהותית בזכות לקיום אנושי בכבוד של קבוצה חברתית רחבה. תמיהה עמוקה מתעוררת נוכח מצב דברים זה, בו האחראי על איסוף נתונים קשים אלה – הוא ולא אחר – מתייצב בפנינו וטוען כי זכותם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה לקיום אנושי בכבוד אינה נפגעת כתוצאה מהקיצוץ בגימלתם. אני סבור כי העותרים מרימים את נטל ההוכחה הראשוני ביחס לפגיעה בזכות. במצב דברים זה, שומה היה על המשיבים להוכיח כיצד, לשיטתם, הזכות לכבוד-האדם אינה נפגעת. אמת, ניתן לסבור כי זכות האדם לקיום אנושי בכבוד מתאפיינת, כטענת המדינה, ב"עמימות אינהרנטית" אלא שאין להיתלות בעמימותה של הזכות כדי לאיינה ולרוקנה מתוכן. למסקנה דומה מגיע אני בכל הנוגע להחלטת הממשלה. מקובלת עלי מסקנתו של חברי הנשיא בנוגע לחוקתיות ביטול ההטבה בדבר ההנחה בשיעורי הארנונה. לעומת זאת, הפטור שניתן למקבלי הבטחת הכנסה מאגרת הטלוויזיה וכן ההנחה בתעריפי הנסיעה באוטובוס בוטלו כליל. חופש התנועה, הזכות למידע וחופש הביטוי הנן זכויות-יסוד חוקתית בישראל. הבחירה לסבסד שירותים אלו אינה מבטאת גחמה אקראית. מטרתה הנה לאפשר לאדם המקבל הבטחת הכנסה ליטול חלק בחיים החברתיים. מטרה זו, כמבואר, מקיימת זיקה הדוקה לזכות לקיום אנושי בכבוד. אין לראות בהפניית חלק נוסף מהסכום הדל ממילא המצוי ברשותו של מקבל הגמלה – פעולה שפירושה, במקרים רבים, וויתור על סיפוק צרכי-קיום חיוניים ודוחקים – כאפשרות ריאלית. תכלית ראויה: לא יימצא חולק, כי צמצום מימדי העוני וחתירה לשילובם של פרטים בלתי-מועסקים בשוק העבודה הנן תכליות חקיקתיות ראויות. כמובן, אף ביחס לשמירה על יעדי התקציב ועמידה במגבלותיו. אין, אפוא, כל קושי בקביעה כי קיצוץ הגמלאות נועד לקדם תכלית ראויה. מידתיות: דרישת המידתיות מרכזת עצמה בבחינת האמצעים בהם בחר המחוקק כדי להגשים תכלית חקיקתית שנמצאה ראויה. הנתונים שהציגו המשיבים אינם מאפשרים לנו להשיב על שאלת המידתיות באופן מלא. ככל שהקיצוץ בגמלאות הבטחת ההכנסה מתייחס לקבוצות הכוללות פרטים אשר אינם ניתנים להשמה בעבודה כלשהי, דעתי היא כי הוא אינו עומד במבחן המידתיות. מותר להניח כי קיצוץ המבקש להגשים תכלית מוצהרת בדבר עידוד יציאה לעבודה, לא ימצא היגיון ב"עידוד" יציאתם לעבודה של מי שאינם בעלי יכולת כזו. אופיו הבלתי-מבחין של התיקון, בשים לב לתכליותיו המוצהרות, אינו מאפשר לקבוע כי קשר כזה אכן מתקיים. אשר למחוסרי-תעסוקה אחרים, ככל שהמשיבים מבקשים לשכנע את ביהמ"ש כי גמלאות הבטחת הכנסה ניתנות, שלא כדין, אף למחוסרי-תעסוקה "מרצון", כטענתם, ולכן קיצוץ בגמלה המשתלמת להם יוביל, באורח רציונאלי, לשילובם במעגל העבודה, שומה היה עליהם להתכבד ולגבות טענות אלה בנתונים עובדתיים התומכים בהן. אלו לא הוצגו בפנינו כל עיקר. על כורחי נמצאתי תוהה, כלום נתונים כאלה נאספו, והאם הם בנמצא. האומנם קיצוץ הגמלה הנו פתרון יחידי לצמצום ההזדקקות להבטחת הכנסה של מי שכשירים לקבל על עצמם עבודה? ניתן לסבור, באורח כמעט אינטואיטיבי, כי אמצעים כאכיפה מוגברת של הוראות חוק הבטחת הכנסה, הקשחת תנאי מבחן התעסוקה הקבוע בו, וכיוצא באלו, הנם אמצעים שפגיעתם באוכלוסיית מקבלי הבטחת הכנסה פחותה פי כמה, והם עודם מגשימים את התכלית החקיקתית. לא הונחה בפנינו כל תשתית עובדתית בסוגיה זו. אין משמעות הדבר, כי הקיצוץ בגמלאות בהכרח אינו מידתי אך מהטעם שלא נוסו חלופות אחרות אין בידנו להסיק בעניין. הסעד החוקתי: ביהמ"ש אינו מסוגל לקבוע ערך מספרי או כלי-מדידה אחר שיש בו כדי להבטיח הגנה נאותה לזכות לקיום אנושי בכבוד. לכך מסוגלים המשיבים. זוהי חובתם. עליהם למלאה. אינני מבקש להביע כל עמדה באשר לאופן בו יגשימו המשיבים חובתם זו. עומדת בפניהם קשת רחבה של אפשרויות לגיטימיות. ער אני לקשיים עליהם עמדו המשיבים, ובהרחבה יתרה, בדבר קביעת רף המינימום לקיום אנושי בכבוד, אשר נסיגה ממנו תחזה כבלתי חוקתית. ברם, אין לבלבל קושי מתודולוגי בחשיפת הרף לקיום אנושי בכבוד באמירה נורמטיבית כי רף כזה אינו קיים. כב' המ' לנ' הש' מ' חשין: עקרון-היסוד שעליו מושתתת הדמוקרטיה בישראל - עקרון ביזור הסמכויות והפרדת הרשויות - מעניק לרשות המחוקקת מרחב מחייה רחב-ידיים שבו רשאית היא לנוע באורח חופשי. הפגיעה בזכותו של היחיד חייבת שתהא כה-קשה, עד שהמחזיק באיזמל המשפטי יתיר לעצמו לחדור אל מעבה החקיקה ולחתוך מתוכה את חלקה הפסול. חוששני, כי פסילת מעשה מחוקק על-פי הנתונים שהונחו לפנינו, תהא שקולה כנגד התערבות קשה ובוטה בסמכויות לא-לנו. איזמל שבידינו איזמל המשפט הוא, והמשפט מטיל עלינו מיגבלות שלא נוכל להם.