מנהלי/חשיפת ביקורת פנים בשל אינטרס הציבור/עליון

עובדות וטענות: המשיבה, בעלת זיכיון לשידורי חדשות במסגרת הערוץ השני של הטלוויזיה. מעוניינת לשדר, במסגרת התוכנית השבועית "אולפן שישי", כתבת תחקיר בסוגיית התאונות האוויריות (ו"כמעט תאונות") בישראל. לשם כך, פנתה המשיבה למערערת בבקשה לעיין בשני דו"חות, שערכה היחידה לביקורת פנים במשרד התחבורה, ואשר תמצית מהם פורסמה בעיתון "גלובס" בשנת 2001. דא עקא, שאף כי המשיבה עמדה בכל הדרישות הטכניות שהציב הממונה על העמדת מידע לציבור במשרד התחבורה (להלן: הממונה על העמדת מידע לציבור), מיאנה הממונה להעמיד לעיונה את הדוחות. זאת, מתוקף הוראות הסעיפים 9(ב)(4) ו-9(ב)(1) לחוק חופש המידע, שעניינם, מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה ומידע בדבר דיונים פנימיים... שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין – בהתאמה.

דיון משפטי: כב' הש' א' ריבלין: חוק חופש המידע קובע בסעיף 1, את כלל היסוד בדבר חופש מידע: "לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה". החוק מורה לכל רשות ציבורית למנות מקרב עובדיה ממונה על העמדת מידע לרשות הציבור, וקובע הסדרים לטיפול בבקשות לקבלת מידע. חופש המידע נועד להגשים מספר אינטרסים עיקריים. ראש וראשון להם, הוא האינטרס בדבר חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת. הגשמת התכליות העומדות ביסוד חופש הביטוי מחייבת, אפוא, הכרה בזכות רחבה לדעת, וכתוצאה מכך – הכרה בזכות גישה רחבה למידע. חופש המידע הוא חיוני לקיום שוק רעיונות יעיל, ועל כן – חיוני הוא לגילוי האמת. כן הוא חיוני להגשמתו העצמית של האדם, לעיצוב אישיותו ולמימוש זכות הבחירה שלו וכמו כן, הוא כלי הכרחי להגשמת המשטר הדמוקרטי. זכותו של הציבור לחופש גישה למידע המוחזק בידי רשויות הציבור, באה לקדם את תרבות השלטון והיא מהווה תנאי הכרחי לקיום ביקורת על השלטון, כמו-גם לאמון הציבור בשלטון. זאת ועוד, חובתה של הרשות להעמיד לעיני הציבור את המידע שברשותה נגזרת ממעמדה של הרשות כנאמן, ולענייננו - כנאמן המחזיק במידע בנאמנות עבור הציבור כולו. בענייננו, שיקולים אלה, העומדים ביסוד חופש המידע, באים לידי ביטוי מובהק. גילוי דו"חות של ביקורת על גוף שלטוני מקיים את זכות הציבור לדעת ואת חופש הביטוי. אין ספק, כי חשיפתם של ממצאי ביקורת – ובכלל זה ביקורת פנימית – מהווה זרז ותמריץ ליישום מסקנותיו של המבקר. אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר. ובהיותה ביקורת פנימית אין כדי ללמד כי הביקורת "שייכת" לארגון, ולו בלבד, וכי לציבור אין כל עניין בה או ביישום מסקנותיה. אדרבא, העניינים שהמבקר הפנימי עוסק בהם הם מטיבעם כאלה שלציבור עניין רב בידיעתם. הטענה המשתמעת מסיכומי המערערת, כאילו המבקר הפנימי, בשינוי חד ממבקר המדינה, איננו עצמאי כי אם תלוי לגמרי בהנהלת הגוף המבוקר סותרת את הוראות החוק, את הפסיקה ואת מהות התפקיד. מבקר המדינה הוא "מבקר-על", שביקורתו חובקת תחומים רבים אך מן הסתם אינה יכולה לכסות הכל-מכל-וכל. מבקר הפנים, לעומת זאת, הוא מבקר "ספציפי". הוא מכוון את כל חיצי ביקורתו כלפי הארגון שבמסגרתו הוא פועל. חלק מתפקידו הוא להשלים, במישור הפרטני, את שמבקר המדינה אינו יכול, לנוכח מהות תפקידו ולאור היקף הנושאים הבלתי-נדלה, לבצע. כך יוצא, שהביקורת "החיצונית" והביקורת "הפנימית", יותר משהן נבדלות זו מזו, הן משלימות זו את זו ופועלות זו בצד זו. סעיף 9 לחוק הביקורת הפנימית, העוסק ב"המצאת מסמכים וקבלת מידע", קובע הוראות ביחס לנגישותו הרבה של מבקר הפנים למידע, למסמכים ולנכסים של הרשות הציבורית, ובד-בבד קובע הסעיף חובת סודיות מצד המבקר הפנימי, לגבי מידע ומסמכים שהגיעו אליו עקב מילוי תפקידו. אין ספק, כי סעיף זה אינו בא לשלול את הכללים בדבר חופש המידע, בכל הנוגע לדו"ח מבקר הפנים ולמנוע מן הממונה על חופש המידע (ומבית-המשפט), לאפשר גילוי של ממצאי הדו"ח של המבקר, שממילא אינם מהווים "מידע ומסמכים שהגיעו אליו [אל המבקר] במהלך מילוי תפקידו". אינני סבור כי חוק הביקורת הפנימית שולל את הצורך לבחון את חופש המידע ביחס לדו"חות של ביקורת פנים, במשקפי חוק חופש המידע. מקובל עלינו, כי חופש המידע ביחס לדו"חות אלה איננו בלתי-מוגבל. מקום שישנה סתירה בין הזכות לחופש המידע לבין זכויות ואינטרסים אחרים – דרוש איזון מתאים. הטענה העיקרית של המערערת היא כי חשיפת דו"חות ביקורת הפנים תפגע בתפקוד הרשות בכלל ובהליך הביקורת הפנימית בפרט. אף כי אין לדחות על סיפן את ההנחות בדבר השלכות הגילוי על עבודת הגוף המבוקר ומבקרו הפנימי, הרי שאין בנמצא נתונים אמפיריים שיכולים ליתן תשובה חותכת בעניין זה, והטענות הן במידה רבה ספקולטיביות. כבר אמרנו, כי לצד כפיפותו של המבקר הפנימי, בהיבטים מסוימים, להנהלת הגוף המבוקר, הרי שקיימים מנגנונים להגנה על עצמאותו ועל אי-תלותו. למבקר הפנים סמכויות לא מבוטלות, אשר נועדו לאפשר לו לקיים ביקורת אפקטיבית ובלתי-תלויה על הגוף הציבורי. טענה נוספת של המערערת היא, כי הכללת דו"ח הביקורת הפנימית בגדר חופש המידע תהווה הפרה של חובת האמון שחב מבקר הפנים כלפי הממונה עליו. טענה זו קשה בעיני. משהוגש הדו"ח יוצא הוא מידי כותבו והוא בבחינת מסמך המוחזק על-ידי הרשות הציבורית. כמו לגבי מסמכים אחרים ומידע אחר, מוטל עתה על הרשות הציבורית לנהוג בו על-פי הוראות חוק חופש המידע. מדובר במוסד עצמאי בארגון, שאיננו אך ורק כלי עזר כי אם גם "עזר כנגדו", והדו"חות היוצאים מתחת ידו צריכים להיות מטופלים בדרך הראויה גם כאשר אינם לרוחה של הנהלת הגוף המבוקר. בענייננו, מספר נתונים מטים את הכף לכיוון הגילוי. אין ספק כי הנושא שבו עוסקים הדו"חות נשוא ענייננו הוא בעל עניין רב ביותר לציבור. סעיף 10 לחוק חופש המידע מחייב את הרשות הציבורית לשקול את ה"ענין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו". בית המשפט המחוזי קבע בעניין זה, כי "לא יכולה להיות מחלוקת כי דו"ח ביקורת פנימית המתייחס לגוף החוקר את תאונות הטיס, בהם כבר מתו ונפצעו רבים, מהווה דוגמא בולטת לכך שיש עניין לציבור בגילוי הדו"ח הנוגע לבטיחות הציבור". אכן כך. כתבת תחקיר עיתונאית העוסקת בעניין זה היא בעלת חשיבות רבה מבחינת הציבור, וישנה תועלת רבה בידיעת הממצאים האובייקטיביים שנתגלו ברשות הציבורית ובביקורת על הפקת הלקחים ותיקון הליקויים, ככל שישנם. נתון נוסף בעל חשיבות הוא, כי תמצית מן הדו"חות הובאה זה מכבר לידיעת הציבור באמצעות הכתבה שנתפרסמה בעיתון "גלובס". הדברים יצאו אפוא לאוויר העולם ונודעו ברבים, ויש בכך כדי להקהות במידה רבה מעוקצם של הטיעונים הנוגעים לעצם הצורך בחיסויו של המידע (להבדיל, אולי, מהיקף הגילוי). תפקידה של הרשות הציבורית הוא להפיק לקחים ולתקן ליקויים העולים מדו"ח הביקורת הפנימית. חזקה עליה שהיא אכן עושה זאת. אולם אין בכך כדי לגרוע מתפקידה של התקשורת – ומזכותו של הציבור – במיוחד בנושאים מן הסוג שבו מדובר כאן, שלא להסתפק בהצהרה מפי הגוף המבוקר, כי עשה את הנדרש ממנו וכי "רוב הלקחים יושמו". זהו לב ליבו של עקרון חופש המידע.