מנהלי/מסירת מידע אודות דיונים פנימיים-אימתי?/עליון

עובדות וטענות: שני הערעורים שבפנינו, מעלים שאלה משותפת באשר להיקף החובה למסור מידע המוטלת על רשות ציבורית מכוח חוק חופש המידע ובאשר לפירושו של הסייג הקבוע בהקשר זה בסעיף 9(ב)(4) לחוק, לפיו אין הרשות חייבת למסור: "(4) מידע בדבר דיונים פנימיים...". שני הערעורים כאחד עניינם בסירובה של המועצה לחשוף מסמכים פנימיים ופרוטוקולים מישיבותיה ומישיבות ועדות המשנה שלה. בשני הערעורים כאחד מלינה המועצה על הפירוש שניתן בפסקי הדין נשוא הערעורים לסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. כן היא מלינה על הקביעה השגויה לטעמה שנקבעה בהם ולפיה על רשות ציבורית להצביע על פגיעה שתיגרם לה כתוצאה מחשיפת המידע שנתבקש וכי אין די בכך שתראה כי המסמכים שנתבקשו הם פרוטוקולים מדיונים פנימיים, על מנת שתוכל לחסות את המידע הכלול בהם. קביעה זו, כך נטען, נוגדת את לשונו של הסעיף ואת תכליתו – להגן על התבטאות חופשית וכנה של חברי הרשות במסגרת הדיונים הסגורים שהיא מקיימת. כן נטען, כי הנטל לשכנע את ביהמ"ש בדבר קיומו של אינטרס מיוחד המצדיק את מסירת המידע שנתבקש, ראוי שיוטל על מבקש המידע ולא על הרשות. וכן כי גם בהנחה שעליה למסור את המידע שנתבקש, היה על ביהמ"ש לקבוע כי תהא רשאית להשמיט את שמות הדוברים מן הפרוטוקולים.

דיון משפטי: כב' הש' א' חיות: הזכות לקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית. היא נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, היא מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה והיא משקפת את התפיסה המשפטית לפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה. כך גם נקבע, כי שקיפות פעולותיהן של רשויות השלטון מאפשרת לאזרחים להתחקות אחר פעולות אלה ואחר השיקולים שעמדו בבסיסן ולבקרן, ככל שהדבר דרוש, והיא תורמת תרומה מכרעת ל"היגיינה הציבורית" ולשיפור איכותה של פעולת הרשות ביודעה כי פעולותיה ותהליך קבלת החלטותיה חשופים ושקופים לעין הציבור. אלא, שבדומה לזכויות חוקתיות אחרות, חשובות ככל שתהיינה, אין מדובר בזכות מוחלטת אלא בזכות יחסית, אשר במקרים מתאימים צריכה היא לסגת מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה, כגון הזכות לפרטיות, לכבוד, לקניין ולשם טוב, וכן מפני אינטרסים ציבוריים חשובים כגון בטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, או תפקודה התקין של הרשות הציבורית. הסייגים שנקבעו בסעיף 9(ב) אינם עוסקים באיסור על מסירת המידע, כי אם, במידע שאין חובה לרשות למוסרו ולפיכך, שיקול דעתה בעניין רחב יותר. הטעם המרכזי להצדקת הסייג למסירת מידע מן הסוג הנזכר בסעיף 9(ב)(4) לחוק, נעוץ בחשש מן "האפקט המצנן" המתבטא ברתיעתם של חברי הרשות הציבורית ועובדיה לקיים דיונים כנים מקום בו לא מובטח מעטה מסוים של חיסיון לדעות המוחלפות במסגרת תהליך קבלת ההחלטות. הסעיף נועד אפוא להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן וזוהי התכלית המרכזית שביסודו. על הרשות לבחון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ועליה למצוא בנסיבות הספציפיות של כל מקרה נתון את נקודת האיזון בין האינטרס הציבורי שבחיסוי המידע ובין האינטרס הציבורי והפרטי, ככל שהוא קיים, בחשיפתו של המידע. כלומר, הרשות אינה יכולה לסרב למסירת המידע שנתבקש תוך הישענות בלעדית על האינטרס הציבורי הכללי הקיים בשמירה על כנות הדיונים ועל האפקטיביות שלהם. בעניין זה, בא הדבר לידי ביטוי בסעיף 10 לחוק הקובע כי "... תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה". כלי עזר חשוב לעניין שיקול הדעת שעל הרשות להפעיל בהקשר זה קבוע בסעיף 11 לחוק. סעיף זה מאפשר לרשות לשלב עקרונות של מידתיות בהפעלת שיקול הדעת ובאיזונים שהיא עורכת, בקובעו כי היא רשאית למסור מידע חלקי וכן להתנות את מסירת המידע בתנאים. בהקשר זה נקבע, כי על הרשות להפעיל שיקול דעתה בסבירות. כלומר, איתור ובחינת מכלול השיקולים הצריכים לעניין ועריכת איזון ביניהם. חובה נוספת המוטלת על הרשות מכוח הדין המינהלי היא לנמק את הסירוב למסירת המידע שנתבקש, כולו או חלקו, ככל שכך החליטה. חובה זו מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות והיא תורמת לבניית האמון במערכת היחסים שבין הרשות לאזרח. המועצה, כרשות הציבורית המופקדת על מכלול הטיפול בכל ההיבטים הנוגעים למוסדות להשכלה גבוהה בישראל, היא ללא ספק אחת הרשויות החשובות והמשפיעות ביותר במדינה בתחום זה ועל כן, היא מעוררת עניין ציבורי רב. במערך השיקולים שאותם יש להביא בחשבון במסגרת הטיפול בבקשה למסירת המידע יש משקל נכבד למהותה ומאפייניה של הרשות הציבורית שאת המידע הנוגע לדיוניה הפנימיים מבקשים לחשוף, ומותר להניח כי קיים יחס ישר בין חשיבותה ומידת השפעתה של הרשות הציבורית על ענייניו של הציבור ובין עוצמת האינטרס הציבורי הקיים בחשיפת המידע הנוגע לפעולותיה ולהחלטותיה. על הרשות לשוות לנגד עיניה את התכלית הכללית שלשמה נועד חוק חופש המידע והיא – הגשמת זכותו של כל אזרח ותושב לקבל מידע מרשויות הציבור, כמאמר סעיף 1 לחוק. מן העמדה שהציגה המועצה בביהמ"ש קמא ובערעור דנן עולה, כי לטעמה די בכך שהמדובר במידע הנוגע לדיוניה הפנימיים על מנת שתוכל לסרב למוסרו מכוח הסייג הקבוע בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. נוכח גישה עקרונית זו לא שקלה המועצה באיזה משני המקרים את מכלול השיקולים שהיה עליה לשקול טרם שסירבה למסור את המידע שנתבקש וממילא לא קבעה את נקודת האיזון הראויה בכל אחד ואחד מהם. המועצה לא הביאה בחשבון את מעמדה הממלכתי המרכזי בכל הנוגע לחינוך הגבוה בישראל, את העוצמה התקציבית שהיא מרכזת בידיה, את החשיבות הציבורית שיש לדיוניה ולהחלטותיה ברמה הכללית ואת מידת החשיבות הספציפית של הדיונים אשר לגביהם נתבקש המידע. כך, לא נשקלה הפגיעה שתיגרם לאינטרס הפרטי של עמותת שחר אם לא ייחשף המידע שנתבקש על ידה, והפגיעה שתיגרם לאינטרס הציבורי כתוצאה מחיסוי המידע שנתבקש על ידי המשיבים בערעור בעניין הארץ, בהיותם נציגי התקשורת המשמשת כלי חשוב ואפקטיבי למימוש זכותו של הציבור לדעת. זאת ועוד, מכלול שיקולים אלה היה צריך לקבל ביטוי בהחלטות סירוב מנומקות כנדרש. החלטותיה של המועצה אינן ממלאות אחר דרישות אלה והגישה בה נקטה לעניין החלטות הסירוב בשני המקרים שבפנינו פוגמת בסבירות החלטותיה ומצדיקה את ביטולן. החשש שהביע המועצה, בדבר פגיעה בכנות הדיונים הפנימיים והאפקטיביות שלהם, הינו חשש כללי ולבדו, אין בכוחו להכריע את הכף בכל בקשה לחשיפת מידע בדבר דיונים פנימיים. המקבל על עצמו משרה ציבורית להביא בחשבון, כי חשיפת המידע היא הכלל, הנובע מעקרון השקיפות ומזכות הציבור לדעת, ואילו חיסוי המידע הוא היוצא מן הכלל, שיתאפשר רק בהתקיים איזה מן הסייגים הקבועים בחוק לעניין זה ורק לאחר שהרשות הפעילה שיקול דעת וקיבלה החלטה סבירה שלא לחשוף את המידע.