מנהלי/תקיפת החלטת ממשלה תיעשה בראייה כוללנית/עליון

עובדות וטענות: מרכז השלטון המקומי ו-13 רשויות מקומיות עותרים לקבלת צו על תנאי בעניין מחירי המים שהרשויות המקומיות קונות מחברת "מקורות" ומוכרות לתושבי הרשויות. החל מ-ינואר 2000, מחויבות הרשויות המקומיות לקנות מים ממקורות במחיר הגבוה מזה בו הן מתחייבות למכור אותם לצרכנים בתעשייה ובחקלאות. הפרש המחירים, המהווה את רכיב המע"מ על המים הנמכרים למגזרים אלה, מבטא את רצונה של המדינה להיטיב עם צרכני המים בתעשייה ובחקלאות, ע"י מתן פטור מתשלום מע"מ על המים שצרכנים אלה רוכשים מהרשויות המקומיות. הרשויות המקומיות, שהן מוסדות ללא כוונת רווח (מלכ"ר), אינן פטורות מתשלום מע"מ. כך יוצא, כי הן קונות מים ומשלמות מע"מ ומוכרות מים ללא מע"מ. העותרים מבקשים כי ביהמ"ש יורה להשיב על כנו את המצב הקודם וזאת בשני אופנים: להורות למדינה לשאת בסבסוד רכיב המע"מ; או לחילופין, להורות על תיקון התקנות באופן שיוסר העיוות. דיון משפטי: כב' הש' מ' נאור: בבג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל נקבע הכלל לפיו "...אין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך. מתן סובסידיה לאשראי, כמו כל סובסידיה או הטבה אחרת, הוא עניין לשיקול הדעת הכללי של המינהל. זוהי שאלה מובהקת של מדיניות ציבורית, הקשורה בקביעת סדר העדיפויות של השימוש בתקציב הלאומי...". סובסידיה כזאת כמוה כמתנה התלויה בדבר - היא תלויה במדיניות הממשלה. מדיניות הממשלה, כדרכה של מדיניות, משתנה עם שינוי הנסיבות, ולעתים אף ללא שינוי הנסיבות. העותרים מבקשים לבודד פריט אחד מתוך התקנות – תעריף המים לתעשייה ולחקלאות – וטוענים הם כי יש הכרח בזהות בין המחיר בו קונה רשות מקומית את המים למחיר בו היא מוכרת אותו. זוהי נקודת מוצא מוטעית. יש להשקיף על התקנות כמכלול שלם, בלא לבודד אחר מרכיביהן. על עניין זה עמד מנהל המינהל למשק המים ברשויות המקומיות וכן המשנה לפרקליטת המדינה לעניינים אזרחיים, לפיהם, הרשויות המקומיות "מפסידות" אמנם בעניין מכירת מים לתעשייה ולחקלאות, אך מרוויחות ממכירת מים לצרכנים פרטיים. בחינת סבירות התקנות תיעשה במבט רחב ואין להתמקד בנושא המע"מ בלבד. לרשות מקומית תפקידים רבים ומגוונים. על הרשות המקומית להעניק לתושב שירותים רבים ובהם שירותים לאספקת מים. רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות. לשלטון המרכזי השפעה רבה על משק סגור זה, בין לעניין תעריפי הארנונה, שהם בגדר הכנסות פרטיות הנגבות מתושבים, ובין בעניינים אחרים. לעניין אספקת שירותי מים, עפ"י הנתונים שהביאה המדינה בתגובתה, לרשויות המקומיות ישנן הכנסות גבוהות ממכירת המים לצרכנים פרטיים, אשר "מסבסדות" דה פקטו את פער המע"מ הקיים במכירה לצרכני תעשיה וחקלאות. בנוסף לכך שצרכנים פרטיים משלמים תעריפי מים וביוב הכוללים את סכום המע"מ כולל הסכום שמשלמים הצרכנים הפרטיים "מרכיב פנימי" משמעותי שהופך את המכירה לרווחית מאוד עבור הרשויות, גם אם מקזזים את ההפסדים בגין הוצאת המע"מ. מרכיב פנימי זה מבוסס על כך, שהצרכן הפרטי משלם תשלום עולה דיפרנציאלי בהתאם לכמות הצריכה שלו. מהנתונים המעודכנים שהציגה המדינה (ביחס לשנת 2004) עולה בבירור, כי בממוצע, "שוק המים" העיקרי מבחינת הרשויות המקומיות הינו שוק הצרכנים הפרטיים. בשוק זה עולה שיעור המרכיב הפנימי, כהכנסה, באופן משמעותי על שיעור המע"מ (שלא קיים כלל כהוצאה, שכן הצרכן הפרטי נושא בו). בשוק התעשייה והחקלאות, שהוא שוק קטן בהרבה מהשוק העיקרי, קיים גם כן מרכיב פנימי (אמנם נמוך יותר מזה שבשוק העיקרי), לצד מרכיב הוצאת המע"מ. מהנתונים שהציגה המדינה עולה, כי באופן מצרפי יש במרכיב הפנימי בשוק העיקרי כדי להכניס לקופת הרשות המקומית סכום העולה באופן משמעותי על הוצאת המע"מ בשוק המשני. אין די למקד את המבט במקטע אחד של התקנות ולומר - לא סביר ולא ראוי להטיל על הרשויות המקומיות "לספוג" את רכיב המע"מ בתעשייה ובחקלאות. עפ"י התמונה הכוללת שהוצגה ניתן לקבוע שלמצער, הרשויות אינן מפסידות מהסדר רכישת המים ממקורות ומכירתו לצרכנים בתחומן. על העותרים - הטוענים לבטלותן של התקנות - להרים נטל כבד. אין הם עומדים בנטל זה כשהם מצמצמים טענותיהם לסוגיית המע"מ לתעשייה ולחקלאות. לאישור התקנות על ידי ועדת הכספים של הכנסת יש משקל לעניין היקף הביקורת השיפוטית. אמנם אישור של ועדת הכספים אינו מחסן חקיקת משנה בלתי סבירה בעליל מפני ביטול, אך בית המשפט לא ימהר לשלול תוקפה של חקיקת משנה כזו אלא כאמצעי אחרון, במקרה קיצוני ביותר ולא זה המקרה שלפנינו.