מקרקעין/סוגיית התיישנות בתביעה לפיצויי הפקעה/עליון

עובדות וטענות: במאי 1962 פורסמה ברשומות הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 על הפקעת זכויותיו של אדוארד ארידור ובני משפחתו בחלקות שבפתח תקווה. החזקה במקרקעין נתפסה סמוך לאחר מכן ואף בוצע רישום הזכויות. ארידור ירש זכויות מאחיו ומאחותו, וכן היה בעל זכויות משלו. באשר לזכויותיו-שלו, הגיש ארידור תובענה לפיצוי בגין ההפקעה נגד המשיבה עוד בשנת 1985, ובסופו של יום - בעקבות פסק-דין שניתן - נסתיימו חילוקי הדעות בפשרה. באשר לזכויות שקיבל בירושה, הגיש ארידור תובענה בחודש ספטמבר 2002. בית המשפט המחוזי דחה את התביעה וקבע כי חוק ההתיישנות חל על תביעת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין וכי תביעה זו התיישנה. מכאן הערעור.

דיון משפטי: כב' המש' לנש' הש' מ' חשין: כפי שנפסק לא אחת, שלושה טעמים הם שבאפקט הסינרגטי שבהצטברותם יוצרים את דוקטרינות ההתיישנות: מצידו של הנתבע - היעלמם של עדים והקושי לשמור זמן רב על ראיות; מצידו של התובע - השהיה ארוכה בהגשתה של תובענה מדיפה ריח של ויתור ומחילה; ומצידו של הכלל - טובת הציבור היא שבתי-המשפט יעסיקו עצמם בנושאי היומיום ולא בנושאים שאבד עליהם הכלח. סעיף 16 לפקודת הקרקעות קובע כי החלטת בית משפט בנושא הפיצויים תהא סופית ומוחלטת ביחס לכל הצדדים שאליהם נשלחו הודעות, אולם לגבי אלו "שלא נשלחו אליהם הודעות ...., או שלא הופיעו או תבעו, או שלא הוגשה כל תביעה מטעמם, להגיש תביעה בכל זמן תוך שנה אחת לאחר תאריך ההחלטה הסופית ...". האם יש לראות את הסדר סעיף 16 כהסדר מקיף בנושא התיישנות תובענות לפיצויי הפקעה? על כך יש להשיב בשלילה. בהוראת סעיף 16 הנ"ל, קבע המחוקק המנדטורי הסדר התיישנות בעניין ספציפי וחזקה עליו, כי לו ביקש להוסיף ולקבוע הסדר התיישנות כללי, על דרך השלילה כביכול, באשר לתובענות לפיצויי הפקעה, היה מצויין הדבר מפורשות וקולו היה נשמע צלול וברור. לפיכך, יש לקבל את הדעה הנוגדת הקובעת, כי חוק ההתיישנות, כלשונו וכרוחו, מחיל עצמו על כל תובענות לתשלום פיצויי הפקעה, וכי אין בו בסעיף 16 הנ"ל כדי למצות את נושא ההתיישנות בשאלה של פיצויי הפקעה, וממילא אין בו כדי לדחוק את רגליו של חוק ההתיישנות. תובענה לפיצויי הפקעה תובענה היא הקרויה בסעיף 1 לחוק ההתיישנות "תביעה...בשאינו מקרקעין", ובתרגום לענייננו - תביעה כספית, אשר ההתיישנות לגביה היא בת שבע שנים. האם פירוש הדבר הוא שעל תובענת ארידור חלה התיישנות? יש לבדוק את הסוגיה תוך בחינת טיבם ואופיים של פיצויי הפקעה, וטיב היחסים בין בעל המקרקעין (לשעבר) שהופקעו לבין הרשות המפקיעה. פיצויי ההפקעה באים תחת נכס הקניין, ונועדים הם לתפוש את מקומו של הקניין. הרשות המפקיעה מחזיקה בפיצויי ההפקעה בעבור בעל הזכות (לשעבר), משל היתה בנק המחזיק בפיקדון בכספי לקוחו. רשות מוסמכת העומדת להפקיע נכס מקרקעין, חובה היא המוטלת עליה לשריין מראש תקציב לתשלום פיצויי הפקעה לבעלי זכויות במקרקעין המיועדים להפקעה (ע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתו"ב, ירושלים נ' משה קהתי, עו"ד). זכות זו לפיצויי הפקעה, ניכרים בה תווי-קניין מובהקים בצד תווים אובליגטוריים של חובה לשלם כסף. סעיף 6 לחוק ההתיישנות מורנו כי מירוץ התיישנות מתחיל ביום שבו נולדת עילת התובענה. ומה לענייננו-שלנו? היקש מדיני הקניין והנזיקין: אין לו לבעלים של נכס מיטלטל עילת תביעה בעוולה של עיכוב נכס שלא-כדין, אלא אם המחזיק בנכס קורא תיגר על זכותו, למשל, על דרך סירוב להחזיר לו את הנכס. רק חזקה נוגדת - חזקה הנוצרת עם הסירוב להחזיר את הנכס - יוצרת עילת תביעה לזכותו של הבעלים. כך גם בענייננו, באשר ליחסה של העירייה אל כספי הפיצויים; העירייה יכול שתחזיק בכספי הפיצויים "מאה שנים" וזכות הבעלים לכספים המייצגים את המקרקעין שהיו שלו, לא תפקע. היקש מדיני המקרקעין - חזקה נוגדת: בעלים התובע מחזיק במקרקעין להשבת המקרקעין להחזקתו והמחזיק מעלה כנגד התביעה טענת התיישנות, אין די לו למחזיק, כי יוכיח זאת שהחזיק בנכס כך-וכך שנים. שומה עליו להוכיח כי החזקתו היתה החזקה נוגדת זכות בעלים, כי נהג בנכס המקרקעין מנהג בעלים, שהרי אם החזיק בנכס מטעם הבעלים, ממילא לא עברה התיישנות ולו משום שלא נולדה כלל עילת תביעה. ולענייננו: הרשות המפקיעה אינה מחזיקה בפיצויי ההפקעה בחזקה נוגדת; נהפוך הוא: מחזיקה היא בפיצויים לטובת הנפגע. ממילא אפוא, לא קמה לזכותו של הנפגע עילת תביעה יולדת התיישנות. כל זאת, כמובן, עד לעת דרישה וסירוב. המסקנה הכוללת היא, שכל עוד לא סירבה הרשות המפקיעה להיענות לדרישת בעל הזכות (לשעבר) לשקול על ידו פיצויי ההפקעה כדרישתו, רואים אנו אותה כמחזיקה בפיצויי-ההפקעה בנאמנות (לא במובנה הטכני) עבור בעל הזכות (לשעבר). וגם אם תחזיק הרשות בפיצויי-ההפקעה "מאה שנים", בכל זאת תוסיף להחזיק בהם לטובת בעל הזכות (לשעבר). הלכה זו - הלכה רצויה וראויה היא. נכונותו של הדין הישראלי, המתחזקת בהתמדה בשנים האחרונות, לפצות בעלי מקרקעין, מושתתת על ערך החירות של הקניין ועל הנגזרת החשובה שלו בהקשרנו: פועלו של הקניין כמגן מפני כוח השלטון. בענייננו, תחילת מניין ההתיישנות החל למעשה, רק עם סרובה של הרשות לשלם את הפיצוי, היינו, בשנת 2002. לפיכך, משנקבע כי התביעה לא התיישנה, יש לקבל את הערעור, להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי על מנת שיכריע בסוגיית השיהוי. כב' הש' ע' ארבל: הפקעה לצרכי ציבור עשויה להגשים תכליות ציבוריות ראויות, אך אין גם ספק, כי היא פוגעת בזכות הקניין, ועל כן היא חייבת לעמוד בעקרון המידתיות. מאחר שתשלום הפיצוי מהווה תנאי למידתיות ההפקעה, מובן שהוא גם מהווה תנאי לחוקתיותה. מכאן חשיבותו של תשלום הפיצוי כחלק בלתי נפרד מהשימוש בסמכויות ההפקעה, בחינת "העזר שכנגדו" (דברי הנש' אגרנט בע"א 216/66 עיריית ת"א-יפו נ' אבו דאיה). ברם, נשאלת השאלה, כיצד חלוף הזמן עשוי להשפיע על הזיקה החוקתית שבין הפיצוי להפקעה? אחרי שנים רבות, פצעי ההפקעה הגלידו, וספק אם נותרו עוד סימנים הזקוקים לריפוי ולתיקון. מבחינת דיני ההפקעה, חשוב להביא לכך שהנפקע יתבע את פיצוייו כשאלו עוד יכולים לשמש לתיקון ולריפוי. כן חשוב להביא לכך שהנפקע יתבע את פיצוייו כדי למנוע את הרחבתם של מעגלי הנזק בטרם אלו יבואו לעולם, ולא שנים רבות אחרי שהנפקע הלך לעולמו. מבחינתם של עקרונות הצדק החלוקתי, ראוי גם שהנהנים מתוצאות ההפקעה, דור המפקיעים, ישתתפו בנזקיו של הנפקע. מטרת הפיצוי אינה להביא לכך, שמי שלא בהכרח נהנו מההפקעה, הדורות המאוחרים, יעשירו את מי שלא נפגעו מההפקעה, נכדיו וניניו של הנפקע. אכן, גם מנקודת הראות של עקרונות היעילות, חשוב להביא להפנמת נזקי ההפקעה בזמן סביר הסמוך לביצועה, על מנת להביא נזקים אלו בחשבון התכנון המנהלי. ספק אם מעמדה החוקתי של זכות הקניין הוא שצריך להכריע בסוגיית ההתיישנות. אכן, מעלתה החוקתית של זכות הקניין מוכרת ומחייבת, כי קניין לא יופקע בלי פיצוי הולם, אך אין הדבר משליך בהכרח על הסוגיה שבפנינו. הזכות לקבלת פיצויים קמה לנפקע במועד ההפקעה. זכות זו בת ערך היא, והיא מתווספת לנכסי הנפקע מיד עם יצירתה. עם ההפקעה, הופך הנפקע מבעל נכס מקרקעין לבעל זכות כספית. זכות כספית זו הופכת לחלק מרכושו, ועם מותו, לחלק מעיזבונו. בידי הנפקע הכוח לממש זכותו זו ע"י פניה לרשות או ע"י הגשת תביעה לבית המשפט. בידיו גם הבחירה שלא לממש את זכותו ואם בחר לעשות כן, הרי היא, ככל זכות אחרת, עשויה להתיישן. אבדן הזכות במקרה שכזה נגרם עקב מעשיו – או ליתר דיוק, מחדליו – של הנפקע ולא עקב מעשה ההפקעה. משכך, הפקעת נכס הינה פגיעה בזכות הקניין ע"י הציבור, בעל כורחו של בעל הזכות. התיישנות, לעומת זאת, הינה פגיעה בזכות הקניין הנגרמת בעיקרה ע"י בעל הזכות עצמו, במחדלו שלו. על נזקי הראשון ישא הציבור, על נזקי האחרון אין לו לבעל הזכות אלא להלין על עצמו. דיני ההתיישנות פוגעים תמיד בזכות הקניין החוקתית של התובע ואולם, לא כל פגיעה בזכות חוקתית הינה פגיעה בלתי חוקתית. דיני ההתיישנות משמשים לתכליות ראויות. הם יוצרים איזון בין האינטרסים הלגיטימיים של התובע לבין אלו של הנתבע. מדובר באמצעי מידתי. יחד עם זאת, סעיף 2 לחוק ההתיישנות קובע שהתיישנות אינה פועלת מעצמה, והיא עשויה לחסום תביעה רק אם הנתבע יבחר להעלות את הטענה. כאשר הרשות עושה שימוש בטענת התיישנות כדי לפטור עצמה ממילוי חובותיה, עשויה להווצר תחושה של אי נוחות. כאשר הרשות טוענת טענת התיישנות אין היא כופרת בקיומה של הזכות, אלא היא מבקשת רק לחסום את מימושה. הווי אומר, היא מחזיקה בכספו של האזרח בטענה פרוצדוראלית אך ללא כל זכות מהותית. התנהלות כזו של רשות ציבורית מעוררת קושי. אלא, שחובתה של הרשות כלפי הנפקע עומדת לצד חובתה הכללית כנאמנה וכשלוחה של הציבור כולו. ומקובל, כי מחובתו של נאמן לטעון כל טענה אפשרית לטובת שולחו. אך כשרשות מנהלית עושה כן, עליה לנהוג בתום לב, בהגינות, בסבירות ובמידתיות. במה יוחדה הזכות לקבלת פיצויי הפקעה באופן שהיא הפכה לזכות חסינת-התיישנות? מבחינת מהותה, מדובר בזכות כספית וזכויות כספיות נתונות כידוע להתיישנות. מכוח סעיף 8 לחוק ההתיישנות נפסק, בנוגע לסוגיה של פיצויי הפקעה, כי תביעתו של תובע לא התיישנה מקום שהרשות המפקיעה לא קיימה חובתה לפי דין להודיע לנפקע על דבר ההפקעה ולא נודע לנפקע אודותיה בדרך אחרת. כשם שהרשות עומדת בפני האפשרות שהנפקע יגיש נגדה תביעה לביטול ההפקעה ולהשבת אדמתו, כך צריכה היא בתקופה זו גם לעמוד בפני האפשרות שיגיש הנפגע תביעה לתשלום הפיצוי בשל ההפקעה, אם הפיצוי טרם שולם. התקופה שבה הרשות צריכה לעמוד בפני אפשרות להגשת תביעה בגין פיצויי הפקעה אינה תקופה ארוכה באופן הפוגע פגיעה בלתי סבירה באינטרסים הלגיטימיים של הרשות. במהלך תקופה זו, הרשות עומדת בפני אפשרות שתוגש נגדה תביעה בגין השבה. אכן, דיני ההתיישנות מכירים בכך שקיומם של יחסים מתמשכים, בבחינת "חשבון פתוח" בין התובע הפוטנציאלי לנתבע הפוטנציאלי, עשוי להביא לדחיית ההתיישנות. ברם, כאשר החשבון "נסגר", המטרה הציבורית מומשה, ההפקעה הושלמה במובן המהותי, הזכות להשבה פקעה, אין עוד הצדקה לדחות את מירוצה של ההתיישנות. לפיכך, מירוץ ההתיישנות אינו מתחיל כל עוד המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה לא מומשה. יהא הקשר בין אדם לאדמתו אשר יהא – רגשי, כלכלי גרידא או אחר – לא תמיד יוכל הוא לתבוע את פיצוייו במועד ההפקעה, לא תמיד ירצה לעשות כן. שכן, לדידו מסמלת קבלת הפיצויים את נקודת האל-חזור, היא מסמלת סופיות ואובדן האפשרות והסיכוי להשיב את אשר שלו לידיו, עת שהוא עצמו מתקשה אולי להשלים עם ההפקעה. ביטוי לתפישה זו מצוי בחובתה של הרשות לשלם לאזרח את הפיצוי "שאינו שנוי במחלוקת" (סעיף 9א לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד-1964). תפישה זו, הרגישות הכרוכה במעשה ההפקעה ומורכבותו, כל אלה צריכים לקחת חלק בעיצוב ההכרעה בסוגיה שהונחה לפתחנו. דחיית תחילת ההתיישנות עד לפניה לרשות וסירובה, יש בה משום הפרה של האיזון העדין בין האינטרסים הסבירים העומדים על כפות המאזניים. סביר הדבר, שנפקע יחכה עד למימוש ההפקעה, עד שתקוותו הסבירה להשיב את אדמתו תפקע, בטרם יבקש את פיצוייו, אולם אין זה סביר לאפשר לו להגיש את תביעתו בכל עת שיחפוץ אפילו עברו שנים רבות מאז שההפקעה הפכה לעובדה מוגמרת. מן הכלל אל הפרט: מועד ההפקעה במקרה דנן היה בשנת 1962. התביעה הוגשה לבית המשפט בשנת 2002. לא ניתן להסיק מפסק דינו של בית המשפט המחוזי באילו תאריכים אירעו המועדים הנוגעים לענייננו – מועד ידיעת הנפקע על דבר ההפקעה ומועד מימוש המטרה הציבורית על ידי הרשות. משכך, יש להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי. על בית המשפט המחוזי לברר תחילה את המועדים הנזכרים על מנת לקבוע את מועד תחילת ההתיישנות כמועד המאוחר מביניהם ולבחון היכן נופל עניינו של המערער. כב' הש' א' גרוניס: אין חולקין, כי תביעה לפיצויי הפקעה אינה שונה מכל תביעה כספית אחרת, ככל שמדובר בתקופת ההתיישנות (ע"א 216/66 עיריית תל-אביב יפו נ' אבו-דאיה). קיימות שתי אפשרויות באשר למועד התגבשות העילה: האחת, היום בו נתפרסמה ההודעה ברשומות בדבר ההפקעה לפי סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות. האחרת, תשעים ימים מעת שהרשות המפקיעה קיבלה את החזקה במקרקעין או מיום שאותר בעל הזכויות, לפי המאוחר. נראה, כי המועד הקובע (בהנחה שבעל הזכויות אותר) הינו המועד בו תופסת הרשות המפקיעה את החזקה במקרקעין (ע"א 1841/90 רמיר חברה קבלנית בע"מ נ' פקיד שומה למפעלים גדולים, תל-אביב). בענייננו, בתובענה עצמה נטען, כי תפיסת החזקה נעשתה בסמוך למועד פרסום ההודעה לפי סעיף 5(1) לפקודת הקרקעות. לפיכך, אף אם קמה העילה במועד המאוחר, זה של תפיסת החזקה, הרי גם אז חלפו כארבעים שנה עד להגשת התובענה. כל אחת מן הגישות שלעיל, עלולה ליצור פער זמנים אדיר בין מועד ההודעה על ההפקעה ומועד תפיסת החזקה לבין מועד התגבשות העילה. אף שכב' המש' לנש' מ' חשין וכב' הש' ע' ארבל מסכימים כי באופן עקרוני חל חוק ההתיישנות, המשמעות המעשית של גישותיהם הינה איונו של חוק זה, ככל שמדובר בפיצויי הפקעה. עמדותיהם אף אינן מתיישבות עם הדין החל בעניין תקופת ההתיישנות ביחס לפיצויים בעטיה של פגיעה תכנונית ועם גישתו הכללית של המחוקק בכל הנוגע לתקופות התיישנות לגבי רשויות ציבוריות. לא זו אף זו, דיעותיהם אינן עולות בקנה אחד עם עקרון הוודאות התקציבית, אשר בית משפט זה החילו בסוגיות קרובות. כאמור, עילתו של הנפגע מן ההפקעה מתגבשת לכל המאוחר, בעת מסירת החזקה לידי הרשות המפקיעה. מאותו רגע ואילך, ובמשך שבע שנים, זכאי בעל הזכות להגיש את תביעתו. זאת, בכפוף לאמור בסעיף 8 לחוק ההתיישנות או באחד מסעיפיו האחרים המעכבים את מירוצה של תקופת ההתיישנות. מן המקובץ עולה, כי תובענתו של המערער התיישנה ולפיכך צדק בית המשפט המחוזי משדחה אותה על הסף. בשל המחלוקת בין השופטים, ומפאת חשיבות הסוגיה, הוחלט להעביר את הדיון להכרעה בדיון נוסף.