עשיית עושר/דין גביית כספים שלא בסמכות/עליון

עובדות וטענות: עד לשנת 1998, נהגה רשות העתיקות, כדבר שבשיגרה, להתנות מתן אישור לביצוע עבודות במקרקעין שהוכרזו כאתר עתיקות, בחיובם של בעלי הזכויות במקרקעין לממן חפירות לבדיקת תחומי השתרעותן של העתיקות במקרקעין (חפירות בדיקה) ומשנמצאו עתיקות - לממן חפירות שתכליתן הצלת העתיקות שנמצאו (חפירות הצלה). ביהמ"ש נדרש לנוהג זה בבג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל רשות העתיקות, שם נפסק, כי מדובר בנוהג פסול; כי רשות העתיקות לא קנתה סמכות לגבות מבעלי הזכויות במקרקעין תשלום עבור חפירות בדיקה; וכי על הרשות מוטלת החובה לבצע עבודות אלו תוך תקופה סבירה ולא עוד אלא לממנן מתקציבה. כפי שהיה נהוג טרם ההכרעה בבג"ץ דנקנר, שילמה המשיבה לרשות העתיקות עבור חפירות הצלה שנעשו במקרקעין שבבעלותה אלא משנקבע כי הגביה נעשתה בהיעדר סמכות, תבעה המשיבה את רשות העתיקות להשבת הכספים שניגבו ממנה שלא כדין. ביהמ"ש המחוזי קבע כי ההלכה חלה באופן רטרואקטיבי וחייב את המערערת בהשבת הכספים שגבתה. על כך הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' המש' לנש' הש' מ' חשין: בג"ץ דנקנר קבע, כי בהיעדר הוראה מפורשת בחוק, ראוי לתת לחוק פירוש שיצמצם את הפגיעה בזכות הקניין של הבעלים, ופירוש כזה מונע חיוב הבעלים במימון הבדיקה באתר. לפיכך, הנטל במימון חפירות בדיקה והצלה, הוטל על בעלי הזכויות בקרקע שלא מכוח הסמכה בחוק ותביעת הרשות מבעלים של קרקע, כי ישא בהוצאות החפירות, הינה חריגה מסמכות. מהו, אם כן, הסעד לו זכאי היחיד, שממנו גבתה הרשות ממון שלא כדין? התשובה מצויה בדיני עשיית עושר ולא במשפט, המייסדים עצמם על עקרונות הצדק והיושר הטבעי. עקרונות אלה, מאפשרים להזרים לדיני עשיית עושר שיקולים מתחום המשפט הציבורי: שיקולים שמקורם בעיקרון של שלטון החוק, בעיקרון של חוקיות המינהל, ועימהם שיקולים כלליים, שיקולים של שוויון, של צדק חלוקתי ועוד. האם גביית כספים ע"י רשות העתיקות בהיעדר סמכות שבדין מהווה התעשרות "שלא על-פי זכות שבדין"? כידוע, דיני עשיית עושר התפתחו במשפט המקובל, בראש ובראשונה ביחסים שבין יחידים, אלא שענייננו ביחסים שבין יחידים לבין רשות. רשות, מחזיקה בסמכות ובשררה ולפיכך, יחסים אלו אינם שווי-כוחות. יתר על כן, ליחסים אלה יכול שיילווה איום, גלוי או נסתר, של הרשות על היחיד, ומכל מקום סמכותה של הרשות מעמידה את היחיד בעמדת נחיתות. בענייננו, מתקיימות, אפוא, שתי עילות השבה המסורתיות: עילת האילוץ ועילת הטעות. טעות שבדין: פעמים גובה הרשות כספים מן היחיד בנסיבות שבהן סובר היחיד, בטעות, כי דרישת הרשות כחוק היא, ואין הוא יודע כי הרשות פועלת שלא-בהיתר. טעות זו היא טעות שבדין, והלכה היא כי היא עשויה להקנות זכות השבה. במקרה דנן, הנחה מסתברת היא, כי עד לפרסומו של פסק-הדין בפרשת דנקנר סברה המשיבה לתומה, כי בדרישת הרשות לתשלומים לביצוע חפירות ההצלה, פעלה הרשות כדין ובסמכות, וכי עפ"י דין, חייבת היא (המשיבה) להיעתר לדרישה. לפיכך, קמה עילת השבה של ממון אשר שולם מחמת טעות שבדין. חרף כל זאת, אין הרשות מקבלת עליה את הדין; טוענת היא כי הטעות שבדין היתה טעות משותפת, וכי יש במהותה זו של הטעות כדי למנוע השבת כספים. טענה זו אינה מקובלת. ראשית, גם אם נקבל את טענת הרשות כי לא ידעה על כך שפועלת היא בהיעדר סמכות, אין ספק כי חייבת היתה לדעת על כך. ההלכות בעניין הן עוד מקדמת דנא, הלכות המהוות תשתית למשפט המנהלי ולמשפט המיסים בכללו. בנסיבות אלו, כשההלכה ברורה ומפורשת, אין לשמוע מפי הרשות טענה, כי נעלם ממנה שפועלת היא ללא סמכות. שנית, שאלת תום ליבו של מקבל התשלום אינה כלל לעניין ומכל מקום, בשלב בירור השאלה אם קמה ונהייתה עילת השבה. עיקר הוא בשאלה אם, ואם לאו, עשה מקבל התשלום בפועל עושר ולא במשפט. טעות מצידו של מקבל התשלום, גם טעות שבתום לב, אין בה כדי לשלול חובת השבה. אילוץ: המושג אילוץ משמעו כפיית פעולה על אדם כך שאין לו מוצא מעשי אלא לבצעה. כפייה שכזו פוגעת ברצוניות התשלום ומקימה היא, על דרך העיקרון, עילה להשבה. וכך, רשות שלטון התובעת תשלום מן היחיד בלא שהוסמכה לכך בדין, חזקה עליה כי אילצה את היחיד וכפתה עליו אותו תשלום. רשות ציבור פלונית אמורה ליתן שירות ליחיד ללא תמורה או בתמורה הקבועה בחוק. אם תדרוש הרשות מן היחיד תמורה כתנאי למתן השירות, יראו בדרישתה, ככלל, כפיית היחיד לשלם לרשות עבור השירות שנדרש לו. משכך, נותר לברר האם עומד לרשות הפטור שבסעיף 2 ובענייננו, "הגנת המסגרת" - "נסיבות ... העושות את ההשבה בלתי צודקת". עילת ההגנה העיקרית שההלכה הכירה בה בתביעות שבעשיית עושר בין יחידים היא העילה של שינוי מצב לרעה. אשר לתביעות השבה נגד רשויות הציבור, עילת ההגנה של שינוי מצב לרעה עוטה אדרת של חשש מפני פגיעה חמורה בתקציב הרשות, שכן סביר להניח כי התנהגות הרשות פגעה במספר רב של אנשים ולפיכך, סכומי הכסף שהרשות עלולה להידרש להשיבם יהיו ניכרים ביותר. בתחומי עשייתה של רשות הציבור יבלטו מאליהם שיקולים הנגזרים מאופייה של הרשות, ולענין ה"צדק" יושם ממילא דגש על עקרונות שלטון החוק, הפרדת הרשויות וביזור הסמכויות, חוקיות המינהל וכיוב', שיקולים שמתחום המשפט הציבורי. בהכרעה אם עומדת לה לרשות "הגנת התקציב", ראוי לשקול, בין שאר שיקולים, את עוצמת הפגיעה שפגעה הרשות בשלטון החוק. הכרה מיידית בהגנה של "פגיעה חמורה בתקציב הרשות" יש בה, לכאורה, כדי לחסר מעקרון שלטון החוק. כמו כן, בבואנו לפרש את חוק עשיית עושר שומה עלינו לעשות כן על רקע חוקי היסוד, ובראשם: חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ויוזכר, כי חוק-יסוד זה מכונן זכות חוקתית לקניין וקובע הוא, כי אין לפגוע בזכות זו אלא בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו, ובכפיפות לכל התנאים המנויים בפיסקת ההגבלה. אל מול כל השיקולים הכבדים הללו ניצבת הטענה, כי אי הכרה ב"הגנת התקציב" תביא מאליה להשלטת כאוס בפעילותן של הרשויות, שכן פעמים רבות תידרש הרשות להשיב סכום כסף שאין בידה ואף אין בכוחה לגייס. הוצאה ציבורית כבדה הנופלת על הרשות כך לפתע. עניין זה משתלב אף עם דוקטרינת "הבטלות היחסית" (או "התוצאה היחסית"), המכירה ואף מורה אותנו, כי גם אם מעשה נעשה בחריגה מסמכות, לא בהכרח נורה על בטלותו מכל-וכל, ואפשר כי בנסיבות שכך יהא צודק ונכון נתאים את הסנקציה למעשה הפסול לא באורח "אוטומטי" אלא תוך שיקול מושכל ובהביאנו במניין את כל השיקולים שלעניין. נראה, כי אין לפסול מכל-וכל את עילת ההגנה של "פגיעה קשה בתקציב הרשות". ואולם, כשם שאין פוסלים עילת הגנה זו מכל-וכל כן, לא תוכר היא כפשוטה, לכל אורכה ורוחבה. ולפיכך, טענה סתמית של "פגיעה קשה בתקציב הרשות" לא תוכר כעילת הגנה לגיטימית. שומה עליה על הרשות לטרוח ולשכנע את ביהמ"ש בעובדות ובמספרים, ורק במקרים מוכחים ומבוררים ולאחר שהרשות תוכיח את עוצמת הפגיעה ואת היעדרן של חלופות ראויות ומעשיות לתיקונה יכיר ביהמ"ש בהגנה זו. בענייננו, טוענת הרשות, כי להערכת הפגיעה בתקציב אין להביא במניין רק את סכומי ההשבה במקרה הספציפי שלפנינו (כ-1.2 מיליון ש"ח) אלא את פוטנציאל ההשבה הכולל. מהנתונים שהוצגו עולה, כי בין השנים 1998-1992 ניגבו מאנשים פרטיים (כולל מרשויות מקומיות, מחברות ממשלתיות, אך לא ממשרדי ממשלה) עבור חפירות הצלה כ-141 מיליון ש"ח, ובתוספת הצמדה וריבית עד לסופה של שנת 2002, הגיעו לסך של כ-234 מיליון ש"ח. סה"כ הסכומים שניגבו, כולל משרדי ממשלה, מגיעים בערכים ריאליים לכ-338 מיליוני ש"ח. הסכום שהרשות עשויה היתה לחוב בו בהשבה עולה על תקציבה השנתי פי שישה לערך. מצויים אנו בחודש פברואר 2006, וכהוראת חוק ההתיישנות נתיישנו תביעות שעילת התביעה בהן נולדה בחודש ינואר 1999 ולאחור. הילכת דנקנר נקבעה בחודש נובמבר 1998, ויש להניח כי מאז אותה עת אין עוד רשות העתיקות גובה כספים מבעלי מקרקעין עבור חפירות בדיקה וחפירות הצלה. נותרו אפוא התביעות התלויות ועומדות כהיום הזה, ואפשר שתיים שלוש תביעות נוספות שנסתננו סמוך לאחר שניתן פסק הדין בפרשת דנקנר. נוכח כל זאת, שאלה היא האם "הגנת התקציב" עשויה לעמוד לה לרשות העתיקות. אלא ששאלה זו המקום לבירורה הוא ביהמ"ש המחוזי. על דרך העיקרון, חייבת רשות העתיקות להשיב למשיבה כל אותם כספים שנאלצה המשיבה להוציא עבור חפירות ההצלה, בניכוי סכומים מסויימים, הכל כהכרעתו של בימ"ש קמא. בה-בעת זכאית היא הרשות להעלות טענות הגנה כהוראת סעיף 2 לחוק עשיית עושר. הערעור התקבל והדיון יוחזר לבימ"ש קמא לבירורן של טענות הגנה העומדות לרשות העתיקות בהליכים.