מנהלי/היקף שק"ד ראש הממשלה להעביר שר מכהונתו/עליון

עובדות וטענות: הפרשה המיוחסת למשיב 3, השר צחי הנגבי, נחשפה בדוח מבקר המדינה מאוגוסט 2004, המתאר שורה ארוכה של מינויים פוליטיים ומינויים "בלתי-תקינים" שנעשו במשרד לאיכות הסביבה, עת כיהן המשיב 3 כשר הממונה על משרד זה. הדוח כולל ממצאים חמורים אותם מסכם המבקר, בין היתר, במילים: "במעשיו של השר הנגבי המתוארים בדוח זה היתה רמיסה ברגל גסה של החוק ושל כללי המינהל התקין, פוליטיזציה של השירות הציבורי ושימוש במשאבי הציבור לקידום עניינים פוליטיים-אישיים". בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה, הורה המשיב 2, היועמ"ש לממשלה, על פתיחת חקירה פלילית בעניין ולפי המלצתו, השעה עצמו המשיב 3 מתפקיד השר לביטחון פנים, ומונה, בהתאם להחלטת ממשלה, לתפקיד שר ללא תיק. השינוי בתפקידו של המשיב 3 אושר ע"י הכנסת. ביום 2.2.06 הודיע המשיב 2 על החלטתו להגיש כתב אישום נגד המשיב 3. העבירות שייכללו בכתב האישום, כך הודע, יהיו מרמה והפרת אמונים, שוחד בחירות, מסירת עדות שקר ושבועת שקר. עוד נמסר, כי ההחלטה כפופה לשימוע שייערך בפני היועמ"ש לממשלה. בעקבות ההודעה הזו, פנתה העותרת למשיבים וביקשה כי המשיב 3 יועבר מתפקידו כשר. משלא נעשה כדרישתה, הוגשה העתירה דנן.

דיון משפטי: כב' הש' א' ריבלין: חוק יסוד: הממשלה (להלן: חוק היסוד) קובע, בסעיף 6 שבו, תנאים לכשירותם של השרים, ובכלל זה, תנאי הנוגע לעברם הפלילי ("שר שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר וביום מינויו טרם עברו 7 שנים מיום שגמר לרצות את עונש המאסר או מיום פסק הדין..."). העותר, אם כן, אינו מנוע היום מלכהן כשר מכוח הוראות אלה. עם זאת, קיימת בחוק היסוד הוראה נוספת, כללית, בדבר סמכותו של ראש הממשלה, "לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שר מכהונתו" (סעיף 22(ב) לחוק היסוד). על סמכות זו נאמר כי היא מיוחדת במינה, הן בשל המעמד של ראש-הממשלה בנוגע להרכב הממשלה והן בשל האופי הפוליטי של הממשלה. היא חובקת מגוון רב של שיקולים ומשתרעת על מתחם רחב של סבירות. סמכות זו דרושה לצורך שמירה על מראית פני הממשלה ועל יכולתה לפעול. מינוי אדם שחטא בהתנהגות בלתי-תקינה, בוודאי התנהגות פלילית, לתפקיד ציבורי, עלול לחתור תחת אינטרסים חיוניים של השירות הציבורי. השיקול שעניינו תקינות פעולתו של שר ומעורבותו בפלילים חייב אפוא להדריך את ראש הממשלה בקביעת הרכב ממשלתו. עם זאת, אין זה השיקול היחיד. בין שאר השיקולים, רשאי וחייב בעל הסמכות לשקול את תיפקודו והצלחתו של סגן השר בתפקיד. שיקולים 'פוליטיים', אשר בהקשרים אחרים עשויים להיות פסולים, הם גם שיקולים ראויים כאן. הצורך לקיים קואליציה ולהבטיח המשך אמונה של הכנסת הוא בוודאי שיקול ענייני. מאופי זה של הסמכות נגזר שיקול הדעת הרחב של ראש הממשלה, ועל אותה המטבע, מן הצד השני – מוטבע מתחם ההתערבות הצר של ביהמ"ש. הימנעות מהתערבות שיפוטית אין בה משום מתן גושפנקא מוסרית-ציבורית לבחירה של ראש הממשלה להותיר בתפקיד שר שהתנהגותו חרגה מן הראוי. רק מקום בו משקל הפגיעה בתפקוד השלטון ובאמון הציבור בו הוא כזה, ההופך את ההחלטה לבלתי סבירה באופן קיצוני – יהא מקום להתערב. מהו אפוא אותו רף, שממנו והלאה אין עוד מנוס מהעברת השר מכהונתו? בפועל, בשני המקרים בהם נקבע, הלכה למעשה, כי קמה לראש-הממשלה חובה להעביר שר או סגן שר מכהונתו, הוגש, כנגד אותו שר או סגן שר, כתב אישום בעבירות חמורות (פרשת דרעי ופרשת פנחסי). עם זאת, הגשת כתב-אישום איננה אמת-מידה מכרעת, לכאן או לכאן. יתכנו מקרים בהם הגשת כתב אישום לא תחייב העברת שר מכהונתו. יתכנו מקרים בהם חובה תהא לו לראש הממשלה להעביר שר מכהונתו, על אף שכתב אישום לא הוגש. הכל תלוי במכלול נסיבות העניין, ובכלל זה, התפקיד שבו מדובר, חומרת ההתנהגות המיוחסת למועמד ועוצמת הראיות המלמדות על התנהגות זו. הנסיבות שבהן ימצא ביהמ"ש, כי אין מנוס אלא להורות לראש-הממשלה להעביר שר מכהונתו, על אף שהאחרון לא הורשע ולא הוגש כנגדו כתב-אישום, הן חריגות וקיצוניות. בענייננו, אין ספק כי הממצאים שפורסמו בדוח מבקר המדינה לגבי התנהלותו של המשיב 3 בנושא המינויים הפוליטיים הם חמורים; ממצאים אלה הובילו לפתיחת חקירה, בגינה המליץ היועמ"ש לממשלה, והמלצתו נתקבלה, כי המשיב 3 אינו יכול עוד לכהן בתפקידו דאז (השר לביטחון פנים). המשיב 3 מונה לתפקיד שר בלי תיק באישור הכנסת וכעת משהוחלט על הגשת כתב אישום נגד המשיב 3 פנתה העותרת לביהמ"ש. אלא שהחלטה זו טרם לבשה לבוש של החלטה מוגמרת: ראשית, מסתבר כי במועד שבו הוגשה העתירה, טרם נסתיימה חקירתו של המשיב 3, וכי עדיין לא גובשה טיוטת כתב אישום. שנית, ההחלטה להגיש כתב אישום כפופה לשימוע שייערך למשיב 3 בעוד כשלושה חודשים – תקופה שבמהלכה יבואו לסיומם הליכי החקירה וגיבוש טיוטת כתב האישום ורק לאחריה תתקבל ההחלטה בדבר הגשת כתב האישום. כאמור, החלטת ראש ממשלה להעביר מכהונתו שר שטרם הוגש כנגדו כתב אישום תיעשה רק בנסיבות חריגות, קיצוניות ויוצאות דופן. אלו, אינן מתקיימות בענייננו. אכן, הדגש בכל הנוגע לשאלת כהונתו של המשיב 3 כשר הוא, בראש ובראשונה, עניין אמון הציבור. העובדה כי סמכויותיה של הממשלה הנוכחית, כממשלת מעבר, ראוי להן שתופעלנה באיפוק וריסון, אין בה, כשלעצמה, מענה די לצורך להבטיח אמון זה. עם זאת, אין להתעלם ממצב הדברים שבו המשיב 3 מכהן בממשלת מעבר שימיה ספורים, ולא זו בלבד, אלא שהוא עצמו מחזיק בסמכויות מוגבלות ומצומצמות למדי. כמו כן, עצם העובדה שבערב בחירות מצויים אנו, ראוי גם כי ביהמ"ש ינהג באיפוק ובריסון. מדובר בתקופה רגישה מבחינה פוליטית, ועל ביהמ"ש לבחון היטב את ההשלכות האפשריות של פסיקתו על הלכי רוח בציבור. ומלבד זאת, בחירתו של מ"מ ראש הממשלה, שלא להעביר את המשיב 3 מכהונתו, תעמוד בתוך זמן קצר למבחן הציבור. האפשרות להתערב עתה, ערב הבחירות, בשק"ד של ראש הממשלה יש בה משום חוסר מידתיות. ראשית, ניתן להחיש את מועד השימוע. שנית, ניתן להמנע בעתיד מהצהרה על החלטה להגיש כתב אישום טרם שימוע ובכפוף לשימוע, ולבכר תחת זאת החלטה על הגשת כתב-אישום לאחר שימוע.