מנהלי/דין הטלת ארנונה ע"י שתי רשויות בצוותא/עליון

עובדות וטענות: המערערים 1-5 הינם תושבי מושב משמר השבעה, בעליהם של משרדים או מחסנים, בהם מחזיקים המערערים 6-10. עד לשנת 2002, חויבו המערערים לשלם ארנונה כללית למועצה האזורית עמק לוד ששיעורה עמד על 25.15 ש"ח למ"ר. ביום 27.11.01, החליטה המועצה האזורית לאשר הטלת ארנונה לשנת 2002 על בסיס תעריפי הארנונה שנקבעו לשנת 2001 בתוספת של 3.5 אחוזים, באופן שהארנונה על מבנה מגורים הועלתה לסכום של 26.03 ש"ח למ"ר. כמו-כן החליטה המועצה, להתיר לוועדים מקומיים שבתחום שיפוטה, לרבות הוועד המקומי משמר השבעה, לגבות ארנונה בסכום של 10 ש"ח למ"ר של מבנה מגורים ו-24 ש"ח למ"ר של כל מבנה אחר, וזאת, בנוסף לארנונה המוטלת ע"י המועצה עצמה. בישיבתו מיום 24.12.01, החליט הוועד המקומי משמר השבעה (להלן: הוועד המקומי) להטיל ארנונה לשנת 2002, כפי שאושר ע"י המועצה, בסכום של 10 ש"ח למ"ר של בניין המשמש למגורים ו-10 ש"ח למ"ר של מחסנים, מבנים עסקיים ומבנים שאינם למגורים. לפיכך, הסכום הכולל של ארנונה כללית שהוטלה בשנת 2002 על נכס מגורים בתחומי מושב משמר השבעה, הן ע"י המועצה האזורית והן ע"י הוועד המקומי (להלן: סכום הארנונה המצרפי), עמד על 36.03 ש"ח למ"ר. מדובר אפוא בתוספת של 10.88 ש"ח לסכום הארנונה שהוטלה עד כה, אשר משמעותה גידול בשיעור הארנונה ב-43% (להלן: השיעור המצרפי של העלאת הארנונות). עפ"י חוק הארנונה הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), תשס"ב-2002, הוחלו בשנת 2002 תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000, וניתן היתר לרשויות המקומיות להעלות את הארנונה לשנת 2002 ב-2.5 אחוזים בלבד בהשוואה לארנונה שהוטלה בשנת 2001. העלאה מעבר לשיעור זה חייבה אישורו של שר הפנים לגבי מבני מגורים, ואישור שרי הפנים והאוצר לגבי נכס שאינו מבנה מגורים (סעיף 9(א) לתקנות ההסדרים). הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים אישר למועצה את שיעור ההעלאה המבוקש על-ידה ובהתאם הוציאה האחרונה את צו המיסים לשנת המס 2002. לגבי הארנונה שהוטלה בשנה זו ע"י הוועד המקומי, לא התבקש וממילא לא ניתן אישור ע"י מי מהשרים. טענתם העיקרית של המערערים בפני בימ"ש קמא, הייתה שהטלת הארנונה בשנת 2002 עמדה בניגוד לחוק ההסדרים ותקנות ההסדרים. זאת, משום שהשיעור המצרפי של העלאת הארנונה עלה על 2.5 אחוזים, שהוא שיעור ההעלאה המרבי שהותר בתקנות ההסדרים. עוד טענו המערערים, שהוועד המקומי כלל לא היה מוסמך להטיל ארנונה. זאת, משום שחוק ההסדרים לא הסמיך ועדים מקומיים (בניגוד למועצות אזוריות) להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומם. ביהמ"ש לעניינים מינהליים דחה את עתירתם ומכאן הערעור.

דיון משפטי: כב' הש' י' עדיאל: המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור. ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הוועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית. ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית והסמכויות בתחום הנהלתו הנן הסמכויות שיש למועצה בתחומה ולפיכך, סמכותו של הוועד המקומי היא סמכות כפופה לסמכויות המועצה. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה, וזו יכולה בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות. סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה כללית קבועה בסעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות ומעוגנת גם בסעיף 3(1) לפקודת המועצות המקומיות. סמכותו של ועד מקומי להטיל ארנונה בנוסף לארנונה המוטלת ע"י מועצה אזורית שבתחומה הוא פועל, הוכרה בפסיקה (רע"פ 1782/03 הוועדה המקומית לתו"ב משגב נ' סועאד) והיא אינה במחלוקת במקרה דנן. אולם, גם בהפעלת סמכות זו כפוף הוועד המקומי לאישור המועצה האזורית. במקרה דנא, אישרה המועצה האזורית את הטלת מיסי הוועד המקומי. השאלה, אם כן, היא האם הטלת הארנונה ע"י הוועד המקומי נעשתה בהתאם לחוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו? חוק ההסדרים קובע את סמכותה של מועצה אזורית להטיל ארנונה כללית על נכסים שבתחומה. סעיף 9 לחוק ההסדרים קובע, כי סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית ייקבעו בתקנות, כאשר הטלת ארנונה שלא בהתאם לכללים, חייבת באישור השרים. האם חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים חלים על ועד מקומי? אמנם, מועצה כמשמעה בחוק ההסדרים ובפקודת העיריות אינה כוללת ועד מקומי. עם זאת, חיקוקים אלה אינם מתייחסים רק למועצה אלא ל"רשות מקומית", אך הם אינם מגדירים רשות מקומית מהי. משכך, ההגדרה תיעשה עפ"י חוק הפרשנות, תשמ"א-1981 בו מוגדרת רשות מקומית כ"עיריה, מועצה מקומית, ועד מקומי או איגוד ערים" (סעיף 3 לחוק). מכאן, שההוראות הרלבנטיות של חוק ההסדרים ותקנות ההסדרים שעניינן רשות מקומית חלות גם על ועד מקומי. חיזוק לכך ניתן אף למצוא בהוראת סעיף 133(ה) לצו המועצות המקומיות, לפיו, על וועד מקומי שהוסמך לגבות ארנונה כללית יחולו הוראות תקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993 "בשינויים המחויבים לפי העניין, כאילו במקום 'המועצה' כתוב בהן 'הוועד המקומי'". כעת יש לבחון, האם בשנת 2002 הטיל הוועד המקומי לראשונה ארנונה כללית על נכסים שבתחומו, או האם מדובר בהעלאת שיעור ארנונה שכבר הוטלה על-ידו בשנת 2001, שאם כך, ברי שחלה על העלאה זו המגבלה הקבועה בתקנה 7(א)(1) לתקנות ההסדרים, האוסרת העלאת ארנונה בשיעור של יותר מ-2.5% (ללא אישור השרים). לעומת זה, אם מדובר בארנונה שהוטלה לראשונה בשנת 2002, אזי תקנה 7(א)(1) תחול בענייננו רק אם תפורש, כטענת המערערים, כמגבילה גם את השיעור המצרפי של העלאת הארנונה ע"י המועצה האזורית וע"י הוועד המקומי כאחד. קיומו של חיוב עקרוני בארנונה, מקורו בכך שהמועצה האזורית הייתה חייבת להטילו ומשלא עשתה כן, נקבע שיעור הארנונה בתקנות ההסדרים. וועד מקומי, לעומת זאת, אינו חייב, עפ"י סעיף 133(א) לצו המועצות המקומיות, להטיל ארנונה. על-כן, לא ניתן לראות בארנונה שהותר לוועד להטיל ע"י מועצה אזורית, אך בפועל לא הוטלה, כחיוב עקרוני בארנונה המוטל על הנכס. ומכאן, שיש לראות בארנונה שהוטלה ע"י הוועד המקומי בשנת 2002 כארנונה שהוטלה לראשונה. אלא, שגם אם כך הם פני הדברים, טוענים המערערים, וזו טענתם העיקרית, כי התוצאה המעשית היא עלייה של עשרות אחוזים בארנונה שהוטלה עליהם לעומת השנה הקודמת וזה, לטענתם, נוגד את תכליתה של חקיקת ההקפאה. בחינה של שיעור העלאת הארנונה המתבצעת ע"י כל אחת מהרשויות המקומיות בנפרד, אינה מגלה חריגה משיעור ההעלאה המרבי הקבוע בתקנות ההסדרים. אשר לוועד המקומי, כאמור, מבחינתו מדובר בהטלה ראשונה של ארנונה. באשר למועצה האזורית, שיעור העלאת הארנונה שלה ביחס לארנונה שהוטלה על ידה בשנה הקודמת עמד על 3.5% ושיעור זה אושר ע"י שר הפנים כחוק. אלא, שמסקנה זו תשתנה אם העלאת הארנונה תחושב באופן מצרפי. מכאן עולה השאלה, האם תקנה 7 לתקנות ההסדרים חלה גם על השיעור המצרפי של העלאת הארנונות ע"י שתי הרשויות המקומיות. פועלה של תקנה זו, הוא בהגבלת שיעור העלאת הארנונה משנה לשנה. לצורך כך, מגבילה התקנה את הארנונה המוטלת ל"סכום החדש", אשר מוגדר כסכום "שהגיע כדין" (בשנה הקודמת) בתוספת השיעור שנקבע בתקנות. בעניין זה כבר נקבע, כי סכום הארנונה ש"הגיע כדין" הוא סכום הארנונה שהוטל כדין בשנה הקודמת ע"י אותה רשות מקומית אשר מעלה את סכום הארנונה בשנה שלאחריה, ולא הסכום שהגיע לרשות מקומית אחרת. במקרה שלפנינו, הוועד המקומי שהטיל את הארנונה נשוא המחלוקת בשנת 2002, לא הטיל ולא גבה ארנונה בשנת 2001. על-כן, האיסור על העלאת הארנונה מעבר לסכום ש"הגיע כדין" (בצירוף שיעור ההעלאה המותר) אינו חל על ארנונה זו. וגם אם נאמר שהסכום ש"הגיע כדין" יכול שיתייחס לסכום הארנונה שהוטלה בשנת 2001 ע"י המועצה האזורית, גם אז, ארנונת הוועד המקומי לשנת 2002 לבדה אינה עולה על סכום זה. פעילותו של הוועד המקומי בתחום השלטון המקומי שונה מפעילותה של המועצה האזורית. שהרי ביצועה של פעילות הוועד המקומי מותנה בכך שהמועצה האזורית אינה מבצעת בעצמה את אותה פעילות. על כן, הארנונה המוטלת ע"י הוועד המקומי, אף שהיא מותנית באישור המועצה האזורית, מיועדת למימון פעילות שלטונית שונה מזו שאותה מקיימת המועצה האזורית. מכאן, שהפרשנות המוצעת ע"י המערערים, לפיה תקנה 7(א)(1) מגבילה את השיעור המצרפי של העלאת ארנונות הוועד המקומי והמועצה האזורית, אינה תואמת את לשון התקנה ומכאן שיש לדחותה. גם תכלית החקיקה אינה תומכת, בהכרח, בפרשנות לה טוענים המערערים. נראה כי, קיימת הצדקה, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, בהגבלת ארנונה המוטלת ע"י הוועד המקומי במגבלה שיש לה גם זיקה לארנונה המוטלת ע"י המועצה האזורית. הגבלה כזו מוטלת עפ"י תקנה 10 לתקנות ההסדרים, והיא מגבילה את הסכום המצרפי של שתי הארנונות לסכום המרבי הקבוע בתקנות. מעבר לכך, יש טעם, מבחינת תכליתה של חקיקת ההקפאה, לבחון את עצם ההצדקה שבהסמכת הוועד המקומי ע"י המועצה האזורית להטיל ארנונה, כמו גם את גובה הארנונה המוטלת לראשונה ע"י הוועד המקומי. בדיקה כזו תוכל למנוע, למשל, האצלת סמכויות במתן שירותים מהמועצה האזורית לוועד המקומי ובעקבותיה הטלת ארנונה ע"י הוועד המקומי, שנועדו לעקוף את האיסור החל על מועצה אזורית להעלות את סכום הארנונה בשיעור העולה על המותר לפי תקנות ההסדרים. עם זאת, ספק אם פתרונן של סוגיות אלו יימצא במסגרת תקנה 7, בדרך של הכפפת הארנונה המוטלת לראשונה ע"י ועד מקומי לשיעור ההעלאה המרבי של הארנונה שהוטלה על אותו נכס בשנה הקודמת ע"י המועצה האזורית. ראשית, הוועד המקומי מספק לתושבים שירותים שונים מאלו שמספקת המועצה האזורית, והארנונה המוטלת על-ידו מיועדת למימון פעילות שלטונית שונה מזו שאותה מקיימת המועצה האזורית. על-כן, ספק אם השיעור המרבי של העלאת הארנונה ע"י המועצה האזורית מהווה אמת מידה הולמת לבחינת סבירותה של הארנונה אשר מוטלת ע"י הוועד המקומי. שנית, כפי שציין בימ"ש קמא בפסק דינו, "פרשנותם הדווקנית של העותרים תביא, הלכה למעשה, לתוצאה לפיה וועד מקומי לא יוכל (ללא אישור השרים) להתחיל בהטלת מיסים משל עצמו, אלא אם המועצה האזורית תפחית את המיסים המוטלים על ידה. במקרה שלפנינו, הגבלת סכום הארנונה הראשונה המוטלת ע"י הוועד המקומי לסכום ההעלאה המרבי של הארנונה שהוטלה בשנה החולפת ע"י המועצה האזורית, תביא להעמדת הארנונה המוטלת ע"י הוועד המקומי על סכום של 62 אגורות (גם זה, רק אם המועצה עצמה לא העלתה את הארנונה המוטלת על ידה), תוצאה שאינה סבירה. ומכאן, שהארנונה שהטיל הוועד המקומי משמר השבעה לשנת 2002 הוטלה כדין.