ארנונה/חבות המדינה בארנונה בגין "טיפות חלב"/עליון

עובדות וטענות: המדינה מפעילה ברחבי הארץ תחנות לבריאות המשפחה בהן ניתנים שירותי רפואה מונעת לאם ולילד, המכונות בפי כל "תחנות טיפת חלב" (להלן: התחנות). רבות מן התחנות מופעלות על ידי המדינה בשיתוף פעולה עם הרשויות המקומיות שבן הן ממוקמות, בהתאם למתווה שנקבע בזיכרון דברים מיום 2.10.72 בין נציגי משרד הבריאות, משרד האוצר ומשרד הפנים (להלן: זיכרון הדברים), ולפיו משרד הבריאות יממן את מלוא ההוצאות בגין הציוד הרפואי והמשקי וכן את השירות המקצועי שיינתן בתחנות ואילו הרשות המקומית הנוגעת בדבר תממן את הוצאות הקמת מבני התחנות וכן את הוצאות האחזקה השוטפות הכרוכות בהפעלתן. שאלת החיוב בארנונה בגין המבנים שבהם פועלות התחנות לא הוסדרה במפורש בזיכרון הדברים וזאת ככל הנראה משום שבעת שנחתם היתה המדינה פטורה מתשלומי ארנונה (להוציא חריגים מסוימים), לפי סעיף 3 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), 1938. הדבר השתנה בשנת 1995 ומאז חלה על המדינה חובת תשלום ארנונה, אם כי בשיעורים מופחתים. בתחום שיפוטה של המשיבה, עיריית ראשון לציון, פועלות שש עשרה תחנות. נוכח השינוי האמור בחקיקה דרשה עיריית ראשון לציון מן המדינה תשלומי ארנונה כללית לשנים 1998-1995 עבור התחנות המוחזקות על ידה. המדינה מצידה דחתה את הדרישה בטענה כי על פי הדין ועל פי ההסכמות שמכוחן מופעלות התחנות לאורך השנים, אין מוטלת עליה חובת תשלום ארנונה.

בית משפט השלום קיבל את תביעת העירייה וקבע כי על המדינה לשלם לעירייה תשלומי ארנונה בסך של 911,037 ש"ח. בכך, נדחתה טענת המדינה לפיה מלמד השילוב שבין הגדרת "מחזיק" בסעיף 1 לפקודת העיריות והגדרת "אדם" בפקודת הפרשנות על כך שהמדינה אינה בגדר "מחזיק" החייב בארנונה. זאת נוכח ביטולו המפורש של הפטור שעמד למדינה מתשלום ארנונה וכן נוכח הודאת המדינה כי היא משלמת ארנונה בגין נכסים אחרים אותם היא שוכרת. בית המשפט הוסיף וקבע, כי המדינה מחזיקה בתחנות לצורך מתן שירותים רפואיים שהיא מחוייבת לספק לציבור על פי דין, ואילו העירייה מחזיקה בהן לצורך תחזוקה שוטפת המיועדת לאפשר למדינה ליתן את השירותים הרפואיים במקום. בנסיבות אלה, כך נקבע, תפקידה של העירייה באחזקת התחנות טפל לשימוש העיקרי שעושה בהן המדינה. על כן יש לראות במדינה כבעלת הזיקה הקרובה ביותר לתחנות ויש להטיל עליה את חובת תשלום הארנונה בגין נכסים אלה. בנוסף נקבע, כי אף אם היה בזיכרון הדברים משום ויתור של העירייה על תשלום ארנונה בידי המדינה, לא היה בהם כדי לגבור על הוראות חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים-1992) לפיו בוטלו פטורים והנחות מתשלום ארנונה אשר מאז נינתנו אך ורק בהתאם להוראות החוק והתקנות. לבסוף ציין בית המשפט כי הוא ער להשלכות הכלכליות של הכרעתו אך הוסיף כי הפרשנות המשפטית אינה נגזרת מתוצאותיה הכלכליות וכי שיקולים אלה נלקחו בחשבון במסגרת החקיקה אשר ביטלה את הפטור שהוקנה למדינה מארנונה.

ערעור שהוגש לבית המשפט המחוזי נדחה ברוב דעות. נקבע, כי על פי מבחן "הזיקה הקרובה ביותר לנכס" שאומץ בפסיקה לצורך קביעתו של ה"מחזיק" לעניין חיוב בארנונה (רע"א 7037/00 עיריית ראשל"צ נ' וינבוים), המדינה במקרה דנן היא "בעלת הזיקה הקרובה יחסית לנכס השוללת החזקה מכל גורם אחר". לפיכך, יש להשית עליה את תשלום הארנונה. אשר לזיכרון הדברים קבע בית המשפט המחוזי כי לא ניתן למצוא בו ויתור למדינה על תשלום ארנונה, ולעומת זאת ניתן למצוא בו חיזוק לכך שזיקתה של המדינה לתחנות מבחינת השימוש בהן היא הזיקה המרכזית והקרובה ביותר. כן נקבע, כי אפילו היתה מתקבלת טענת המדינה כי היא מחזיקה בתחנות במשותף עם העירייה לא היה בכך כדי לפטור אותה מתשלום הארנונה, משום שחיוב זה חל ביחד ולחוד על המחזיקים בנכס במשותף.

מכאן, הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' א' חיות: סעיף 8(א) לחוק ההסדרים-1992 מסמיך את הרשויות המקומיות להטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים בתחומה שאינם אדמת בנין, והוא מוסיף וקובע כי "...הארנונה תחושב...בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס". אשר להגדרת המונח "מחזיק", מפנה סעיף 7 לחוק ההסדרים-1992 אל סעיף 269 לפקודת העיריות. נוכח ההגדרה הלקונית למונח "מחזיק" בסעיף 269 ("מחזיק - למעט דייר משנה") נפסק בעבר לא אחת, כי מן הראוי להיזקק כהשלמה להגדרת המונח "מחזיק" בסעיף 1 לפקודת העיריות, הקובעת: "מחזיק - אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר, למעט אדם הגר בבית מלון או בפנסיון". הזכות להחזיק במקרקעין ולהשתמש בהם היא חלק בלתי נפרד מזכות הבעלות במובן הקנייני, אך בהטילו את חיוב הארנונה הכללית על ה"מחזיק" בנכס ולאו דווקא על הבעלים, כיוון המחוקק ליצור זיקה ברורה בין השימוש בנכס ובין תשלום הארנונה. זאת משום שההצדקה להטלת מס מסוג ארנונה טמונה בהנאה אותה מפיקים הנישומים מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית. יחד עם זאת נפסק לא אחת, כי השימוש בנכס וההנאה מן השירותים הניתנים לו על ידי הרשות המקומית אינם מהווים תנאי לחיוב בארנונה וכי חובת התשלום בארנונה כללית חלה גם על מחזיק פונקציונלי של נכס ריק. פרשנות מרחיבה זו למונח "מחזיק" נשענת על הגישה לפיה רואים לצורכי ארנונה כ"מחזיק למעשה" את מי שהינו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס במועד הרלבנטי לחיוב. מבחן "הזיקה הקרובה ביותר לנכס" אומץ כמבחן מרכזי לקביעת "המחזיק" לצורכי ארנונה. לענין זה נקבע, כי זיקתו של הבעל לנכס, יכולה להידחק למקום שני, אם יש שוכר או בר-רשות או מחזיק באופן אחר, אולם היא שרירה וקיימת וראשונית, כאשר אין גורם חוצץ, כאמור, והבעל נשאר בגפו מול הרשות (בר"ע 422/85 חברת בתי גן להשכרה בע"מ נ' עיריית ת"א). עם זאת, ייתכנו מקרים לא מעטים שבהם יתעורר קושי של ממש בקביעת ה"מחזיק", בייחוד מקום שבו קיימים שני גורמים או יותר ה"מתחרים" ביניהם על תואר "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", או ליתר דיוק המצביעים האחד על רעהו באומרם כי האחר הינו בעל הזיקה הקרובה ביותר כאמור. על מנת להכריע בכך, יש לבחון מי מביניהם אכן מקיים את מירב הזיקות הרלבנטיות לנכס. מדובר בניתוח מהותי של הזיקות אשר במסגרתו יש ליתן משקל יתר לאותן זיקות המשקפות שימוש בנכס והנאה משירותי הרשות הלכה למעשה. ודוק, אין להוציא מכלל אפשרות כי במקרה נתון יאותר יותר מ"מחזיק" אחד בנכס לצורכי ארנונה (בני זוג ה"מחזיקים" בדירת מגוריהם או שוכרים של דירה או נכס עסקי ייחשבו אף הם כמחזיקים במשותף של אותו הנכס). מיהי "המחזיקה" בתחנות? למדינה זיקה ממשית לתחנות כמי שעושה בהן שימוש לצורך מתן שירותי רפואה מונעת לציבור התושבים בראשון לציון. מדובר בשירותים שהמדינה מחוייבת על פי חוק לתיתם וחובה זו מעוגנת כיום בהוראת סעיף 69(א1) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי ובסעיף 1(1) לתוספת השלישית של החוק. אמנם, סעיף 69(א1) לחוק בריאות ממלכתי מאפשר למשרד הבריאות ליתן שירותים אלה "בין בעצמו ובין באמצעות נותני שירותים או רשויות מקומיות", ולעירייה נתונה על פי סעיף 249(29) לפקודת העיריות סמכות ליטול חלק במתן שירותי בריאות. אולם, בענייננו יש לקבוע, כי השירותים סופקו ע"י המדינה. זאת, נוכח רשימת העובדות המוסכמות שהגדירו הצדדים במהלך הדיון בפני בית משפט השלום. לפיכך, צדקו בתי משפט קמא בקובעם כי למדינה זיקה קרובה ביותר לתחנות, כמי שעושה בהן שימוש בפועל לצורך מתן שירותי רפואה מונעת. נוכח זיקה זו, ניתן בהחלט לומר כי בפנינו אחד המקרים המובהקים שבהם קיימת הצדקה לחייב את המדינה בארנונה משום שהיא זו הנהנית בפועל, כמשתמשת בנכסים, ממכלול השירותים ובהם פינוי אשפה, תאורה, ניקוז ושירותי תשתית נוספים, אותם מעניקה העירייה לתחנות מתוקף תפקידה כרשות מקומית. זאת, אף נוכח עקרון שלטון החוק שאינו מאפשר לרשות מקומית לפטור מאן דהו ואף את המדינה מתשלום מס שהוטל בחוק, אלא אם כן, יש לפטור הניתן עיגון בדבר חקיקה. עקרון זה שהינו עקרון יסוד בשיטתנו המשפטית קיבל ביטוי בהוראתו הברורה של סעיף 12(ג) לחוק ההסדרים-1992 אשר נחקקה על רקע היעדר כללים מחייבים לעניין מתן הנחות והקלות בתשלומי ארנונה ובשל חוסר אחידות וחוסר שוויון שנקטו הרשויות המקומיות בעניין זה כלפי הנישומים. סעיף 12(ב) לחוק ההסדרים הסמיך את שר הפנים להתקין תקנות ולקבוע אמות מידה כלל ארציות, ברורות ואחידות לצורך הענקת הנחות בתשלומי הארנונה, הסמכה שמכוחה הותקנו תקנות ההסדרים הקובעות קריטריונים למתן הנחות והקלות כאמור בתשלום הארנונה. אשר לזיכרון הדברים, קשה לשאוב ממנו אינדיקציה באשר לכוונת הצדדים בסוגיית תשלום הארנונה ולו משום שזיכרון הדברים נחתם בשנת 1972 ובאותה עת וכן בעשרים השנים שלאחר מכן, הייתה המדינה פטורה על פי חוק מתשלום ארנונה בגין נכסים שבהם החזיקה. אכן, סוגיית חבותה של המדינה בארנונה עברה לא מעט שינויים ותהפוכות במשך השנים, כך שכיום אין המדינה פטורה מתשלום ארנונה בגין נכסים המוחזקים בידיה אך התעריף החל עליה בעניין זה הינו תעריף מופחת כמפורט בסעיף 3 לפקודת מסי העיריה, כנוסחו המתוקן מעת לעת. האם ניתן ללמוד מזיכרון הדברים על החזקה משותפת של המדינה והעירייה בתחנות, כטענתה החלופית של המדינה? לכאורה יש לכך אינדיקציה בזיכרון הדברים, הקובע בסעיף 1, כי "התחנות יופעלו במשותף בין משרד הבריאות והרשויות המקומיות". ואולם, ניתוח הזיקות השונות של העירייה מזה ושל משרד הבריאות מזה כלפי התחנות ילמד כי ככל שהדבר נוגע לזיקה הרלוונטית לצורכי ארנונה, אין מדובר בהחזקה משותפת. זיכרון הדברים מתווה מודל של מיזם משותף בין הרשויות המקומיות ומשרד הבריאות במטרה להביא להקמה ולהפעלה של תחנות כאמור ברחבי הארץ. המודל אף קרם עור וגידים והוא פעל ופועל הלכה למעשה לאורך השנים ברשויות מקומיות רבות וביניהן המשיבה. אולם, מיזם משותף אין פירושו בהכרח החזקה משותפת על פי הזיקות הרלוונטיות לצורכי ארנונה. כפי שציינה העירייה בצדק בטיעוניה, האינטרס המובהק שיש לה בקיומן של תחנות המעניקות שירותי רפואה מונעת לתושביה ונכונותה להקצות לצורך כך משאבים, כל אלה אין בהם כשלעצמם כדי להוות אמת מידה לבחינת הזיקות הרלוונטיות לצורכי ארנונה. אחרת, ניתן היה לראותה כ"מחזיקה" לצורכי ארנונה בחלק לא מבוטל ממבני ציבור או נכסים אחרים ברחבי העיר - בין שהם בבעלותה ובין שאינם בבעלותה - המוחזקים על ידי גורם כלשהו ומשמשים לצורכי ציבור. זאת בכל מקרה שבו מעורבת העירייה במידה כזו או אחרת במימון האחזקה והתפעול של אותם נכסים. זוהי גישה מרחיקת לכת ואין לקבלה.

כאמור, החיוב בארנונה הוא בראש ובראשונה פונקציה של החזקה "למעשה" בנכס ושל עשיית שימוש בו. במקרה שלפנינו המדינה היא הגורם המחויב על פי דין לספק את שירותי הבריאות הניתנים בתחנות והיא הגורם המחזיק בתחנות למעשה לצורך מתן שירותים אלה באמצעות נציגיה המוסמכים השוהים במקום במהלך שעות הפעילות של התחנות. העירייה, שלה אינטרס מובהק במתן שירותי הבריאות לתושביה, אכן העמידה את מבני התחנות שבבעלותה לרשות המדינה והיא אף משתתפת במימון התפעול ובתחזוקה השוטפת שלהם. אולם, השתתפות זו איננה אלא פעילות תומכת הנלווית לפעילות המרכזית אותה מבצעת המדינה בתחנות והיא - מתן שירותי בריאות לאם ולילד. המדינה היא אפוא בעלת הזיקה הרלוונטית הקרובה ביותר לתחנות והטענה החלופית שהעלתה בדבר החזקה משותפת בהן עם העירייה, דינה להידחות.