פלילי/אחריות ממשלתית במתן הנחיות למניעת זיהום/שלום

עובדות וטענות: המשרד לאיכות הסביבה הגיש כתב אישום בגין זיהום האוויר נגד שתי חברות מהתעשייה הפטרו-כימית באזור מפרץ חיפה: בתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן: בז"ח) וכרמל אולפינים בע"מ (להלן: כאו"ל). בנוסף, הואשמו באופן אישי מנהלי שני המפעלים, נאשמים 9-2 (מנהלי בז"ח) ונאשמים 15-11 (מנהלי כאו"ל). מדובר בהפרת דברי חקיקה שונים שעניינם זיהום האוויר.

עפ"י כתב האישום מדובר בשני אירועי זיהום אוויר חמורים, במהלכם אירעו שיבושים בהפעלת ובפעולת מערכות שונות במפעל בתי זיקוק חיפה ובכלל כך בהפעלה או בפעולה של אספקת קיטור ללפידים, וכתוצאה מכך נגרמו שיבושים חמורים בשריפת הגזים בלפידים. כתוצאה מהאירוע נפלט מהלפידים לאוויר ולרשות הרבים, או לרשותם של אחרים, ענן עשן שחור במהלך כמה שעות. תושבי האזור נדרשו להישאר בבתיהם ולהימנע מחשיפה לאוויר המזוהם לאור סיכון של השפעות בריאותיות וסביבתיות חמורות.

בהתאם להסדר טיעון שהושג בין הצדדים, נגזר על נאשמת 1 קנס בסך 1,600,000 ש"ח, לפקודת הקרן לשמירת הניקיון, והיא חתמה על התחייבות באותו סכום שלא לעבור על העבירות בהן הורשעה במשך שנתיים ממועד מתן גזר הדין. על הנאשם 2, מנכ"ל בתי הזיקוק, לאחר שהודה בעובדות כתב האישום, הושתו 150 שעות שירות לתועלת הציבור ללא הרשעה. יתר מנהלי בז"ח, נאשמים 9-3, נמחקו מכתב האישום המתוקן. לעומת זאת, לגבי נאשמים 15-10 נטען, כי חלו עליהם במועדים הרלוונטיים לכתב האישום הוראות אישיות מיום 11.8.98, אשר נקבעו מתוקף הסמכות הנתונה לשר להגנת הסביבה בסעיף 8 לחוק מניעת מפגעים, תשכ"א-1961, למניעת מפגעי זיהום אוויר, רעש וריח ממפעל כאו"ל (להלן: ההוראות האישיות או הצווים האישיים). על פי ההוראות האישיות, היה עליהם לנקוט באמצעים התפעוליים והטכנולוגיים הזמינים הנדרשים כדי למנוע זיהום אוויר בלתי סביר וכן היה עליהם לנקוט באמצעים הטכנולוגיים הטובים ביותר הזמינים הדרושים כדי להפעיל לפידים "ללא עשן".

הנאשמים הודו כי אכן נפלטו גזים בכמות ובמשך זמן כאלו או אחרים, אולם לשיטתם כאו"ל לא חרגה מהמותר על פי הצו האישי בעת התקריות.

דיון משפטי: כב' הש' ד' פיש: החקיקה למניעת זיהום האוויר מחולקת לשני ענפים, לפי מקורות הזיהום. ענף אחד עוסק במקורות ניידים והענף השני עוסק במקורות נייחים. דבר החקיקה המרכזי העוסק במניעת זיהום אוויר ממקורות נייחים הינו "חוק כנוביץ", החוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961, המטפל במפגעי זיהום אוויר, רעש וריח. החוק מספק שני נתיבים עיקריים למניעת זיהום אוויר ממקורות נייחים: הראשון, אוסר על פליטת עשן שחור כמפורט בתקנות למניעת מפגעים (זיהום אוויר מחצרים), תשכ"ב–1962, והשני מעניק אפשרות ליתן הוראות ספציפיות למניעת זיהום האוויר במסגרת הוראה אישית הניתנת מכוח סעיף 8 לחוק.

תקנות אלו קובעות סידרת כללים פשוטה: עשן מזהם בניגוד לדין מוגדר כעשן שחור המזוהה בעזר טכני פשוט המכונה לוח רינגלמן; חל איסור על פליטת עשן שחור – עשן בגוון מספר 2 בלוח או עשן כהה ממנו - לרשות הרבים, ונקבע כי פליטתו תהווה זיהום אוויר בלתי סביר כאשר הפליטה נמשכת יותר משש דקות בשעה עגולה.

באירוע הראשון, חרף הימשכותו במשך מספר שעות, ולמרות שעובדים רבים מטעם הרשויות היו מעורבים בפעילות של המשרד להגנת הסביבה, לא בוצעה על ידי מי מהם מדידה על פי לוח רינגלמן. ביצוע הבדיקה בפועל בהתאם להנחיות מהווה תנאי מהותי וללא ביצועה מתעורר קושי לקבוע ממצא ברמה הדרושה למשפט הפלילי כי נפלט עשן שחור הגורם לזיהום בלתי סביר או מהווה פליטה בניגוד לתקנות. בעדותו, גילה מומחה התביעה, חוסר התמצאות בדרכי ביצוע הבדיקה והנתונים הבסיסיים שיש לבדוק בעת ביצועה עד כי אין מקום להסתמך על עדותו והערכותיו.

עוד תכניות

באשר לאירוע השני, אין אפשרות לבצע בדיקת רינגלמן בשעות החשיכה. מגבלה זו היתה חייבת לבוא על פתרונה במסגרת ההוראות האישיות שניתנו למפעלים, כיוון ששנים רבות ידוע לרשויות שמתקני הייצור פועלים גם בלילות, אולם למרבה הצער, הדבר לא זכה לכל התייחסות בהן.

עם זאת, בהודעות שנגבו מהנאשמים, כולם אנשי מקצוע מנוסים עם בקיאות רבה בתחום, הודו כי נפלט עשן שחור מזהם כמשמעות המושג בתקנות. בנסיבות המקרה, כאשר אין מחלוקת לגבי התרחשות האירועים ובהתחשב בתפקידם ובקיאותם המקצועית של כל אחד מהנאשמים, מספקות הודעותיהם תשתית כדי לקבוע כי נפלט עשן שחור מזהם בשני האירועים.

מניעת זיהום אוויר באמצעות הוראות אישיות: החוק למניעת מפגעים סיפק בידי רשויות האכיפה כלי נוסף, רב עוצמה, למנוע מפגעי זיהום אוויר. סעיף 8 לחוק הקנה סמכות לשר להגנת הסביבה להורות "לאדם פלוני על הצעדים שעליו לנקוט למניעת כל הפרה של סעיפים 2, 3 או 4" (להלן: הוראה אישית או צו אישי). באמצעות ההוראה האישית יכול השר הממונה לאכוף על גורם מזהם הוראות למניעת מפגעי זיהום אוויר בעלות תחולה ספציפית המותאמות לאופי הפעילות וסיכוני הסביבה הפוטנציאליים של אותו גורם. הסמכות ייחודית, בין היתר, לאור אופיה הפרוספקטיבי.

כיוון שמדובר באמצעי מניעתי יוצא דופן בעוצמתו, קבע המחוקק כי הוראה אישית תמלא שתי פונקציות בו-זמנית. מחד, היא תהווה חרב נגד מזהמים - כלי פרו-אקטיבי למניעת זיהום. מאידך, היא תספק מגן - גורם הממלא אחר הוראה אישית נהנה מהגנה מפני הליכים פליליים ואזרחיים הננקטים מכוח החוק למניעת מפגעים.

גורם ממשלתי העושה שימוש בהוראה אישית חייב להבין, כי בידיו הופקד כלי אכיפה מתוחכם המחייב מיומנות בהפעלתו. שימוש נכון בו יכול להביא למניעת אירועי זיהום, אפילו מניעה מוחלטת. הוראה אישית אמורה להטיל חובות מדקדקות על גורמים המסכנים את הסביבה ולאלצם לנקוט בתכנון מוקדם וביצוע ההשקעות הדרושות על מנת להבטיח הגנה מפני סיכונים סביבתיים שפעילותם יוצרת. חובה זו חלה ביתר שאת, כאשר מדובר בגורמים עתירי ממון כבמקרה דנן, ויש בוודאי מקום לדאוג כי גורם מזהם לא יחצין את עלויות פעילותו על הציבור בצורת אי-טיפול מונע בסיכונים סביבתיים. לעומת זאת, שימוש בלתי זהיר וקלוקל בסמכות האמורה, עלול להחליש את ההגנה על הסביבה ובריאות הציבור במקרה שגורם מזהם ממלא אחר התנאים בהוראה אישית וזוכה לחסינות מפני תביעות ללא שהובטח באמצעותן כי סיכוני זיהום יזכו לפתרון.

ההוראות האישיות שניתנו לכאו"ל: כאו"ל חויבה להגיש לאישור הרשות המפקחת, תוך שלושה חודשים ממועד תחילת ההוראות, תכנית לשיפור לפיד האתילן, כאשר התכנית אמורה היתה לכלול המלצות לגבי אופן הטיפול המוצע למניעת פליטת עשן שחור מלפיד האתילן ולוח זמנים לביצוע הצעדים שפורטו בסעיפי המשנה.

אין חולק, כי כאו"ל קיימה את האמור בצו האישי הראשון והמתוקן, ובין היתר התקינה מערכת להשבת גזים כאמור בצו. במהלך המשפט נשמעו עדויות על תהליך אישור ההוראה האישית וההוראה המתוקנת שניתנו לכאו"ל. נקבע, כי תהליך האישור על כל היבטיו, החל מהאופן בו בחר המשרד להגנת הסביבה להפעיל את ההוראה האישית ועד למשאים ומתנים שהתקיימו בינו לבין כאו"ל ותוצאותיהם, אינו יכול אלא לעורר תמיהות.

נראה, כי פעולות המשרד להגנת הסביבה היו לקויות בשני מישורים: ראשית, גם אם אין מדובר בתקרה מותרת, ועניין זה אינו נקי מספקות, אין כל ספק כי כאו"ל קיימה את תנאי ההוראות האישיות שניתנו לה במלואן. כיוון שכך, היא זכאית להגנה המושטת במסגרת הוראת 10(2) לחוק מפני כל תביעה או אישום על פי חוק מניעת מפגעים.

חמורה מכך הינה הדרך בה בחר המשרד להגנת הסביבה לנסח את ההוראות האישיות שניתנו לכאו"ל ביחס ללפיד. פעולות ומחדלי המשרד להגנת הסביבה הביאו למצב דברים אבסורדי המסכל השגת מטרות החוק למניעת מפגעים, באשר ניסוח ההוראה האישית נעשה תוך התעלמות גמורה מהתורה המקובלת בדיני הסביבה באשר לקביעת תקני פליטה לגורמי זיהום. על מנת למלא את תכליתה, חייבת ההוראה האישית להינתן בהתאם לכללים המקובלים בדיני הסביבה. ההוראות האישיות שניתנו לכאו"ל היו אמורות לחייב את המפעל למנוע גרימת זיהום אוויר, בין היתר, מתוצרי הלוואי שהוזרמו ללפיד.

עיקרון מנחה בקביעת האמצעים הטכנולוגיים הטובים ביותר הקיימים, הינו כי הרשות המפקחת נמנעת מקביעת האמצעי או המתקן הספציפיים שעל הגורם המזהם להתקין למניעת זיהום ותחת זאת מתרגמת את הרמה הטכנולוגית אותה משקף ה-BAT לתקן פליטה (emissions standard) של רמת פליטה מותרת, שמעבר לה יחשבו הפליטות כזיהום בלתי חוקי. בהוראות האישיות שניתנו לכאו"ל לא שמר המשרד להגנת הסביבה על עקרון היסוד הנ"ל. תחת קביעת תקן פליטה ברור, חד-משמעי ומחמיר בתור BAT ביחס ללפיד, הסכים המשרד שהתקנת מתקנים מסויימים – לפיד מסוג ללא עשן (smokeless) ומתקן להשבת גזים- יהוו עמידה בהוראה האישית. כתוצאה מנקיטת דרך פעולה זו, סטה המשרד להגנת הסביבה מתפקידו כגורם מפקח וגורם אכיפה להגנת הסביבה ואיפשר למפעל מזהם להינות מהגנה מפני אישומים בגין אירועי זיהום חמורים. כך, הלכה למעשה, העניק המשרד להגנת הסביבה לכאו"ל חסינות מפני הליכים על פי החוק למניעת מפגעים ונתן בידיו רישיון לזהם את הסביבה ולסכן את בריאות הציבור אף מעבר לרמות המותרות באופן רגיל במסגרת התקנות. תוצאה בלתי רצויה זו התאפשרה מניסוחן הרשלני של ההוראות, הדרישות הבלתי-מחמירות שהוטלו במסגרתן והדרך הקלוקלת שננקטה להגדרת האמצעים הטכנולוגיים הטובים ביותר.

לאור האמור, יש לזכות את הנאשמים מהעבירות שיוחסו להם בכתב האישום.