מנהלי/תחולת חוק הגנת הפרטיות על קופ"ח/עליון

עובדות וטענות: הערעור עוסק במחלוקת שנפלה באשר לקבלת מידע על ידי המערערת, קופת חולים כללית, מהמשיב, משרד הביטחון, לשם שיפויה בקשר לביטוח בריאות של נכי צה"ל. השאלה העולה להכרעה בערעור זה היא, האם המערערת באה בגדרו של המונח "גוף ציבורי" כמשמעו בסעיף 23(1) לחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן: החוק)?

סעיף 23ב לחוק אוסר על גוף ציבורי למסור מידע המצוי ברשותו, אלא אם "המידע פורסם לרבים על פי סמכות כדין, או שהאדם אשר המידע מתייחס אליו נתן הסכמתו למסירה". סעיף 23ג לחוק קובע, כחריג לכלל האמור, כי מסירת המידע מותרת אם היא נעשית בין גופים ציבוריים. המחוקק קבע בסעיף 23 לחוק שתי דרכים להגדרת גוף פלוני כגוף ציבורי: האחת, עמידה באחת מן הקטגוריות של סעיף קטן 1: "משרדי הממשלה ומוסדות מדינה אחרים, רשות מקומית וגוף אחר הממלא תפקידים ציבוריים על פי דין". השנייה, היכללות בצו שקבע שר המשפטים. המערערת נכללת בצו הגנת הפרטיות (קביעת גופים ציבוריים), תשמ"ו-1986 (להלן: הצו), בו היא הוגדרה כגוף ציבורי ביחס למספר עניינים, אך לא לנידון דידן. יצוין, כי החלת הצו על המערערת היא בעלת משמעות משפטית בהכרעה בתיק.

עפ"י חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 [נוסח משולב] וחוק ביטוח בריאות, קופת חולים, שהעניקה שירותי בריאות לנכה צה"ל ששיעור נכותו גבוה מתשעה עשר אחוז, זכאית לקבלת שיפוי ממשרד הביטחון, האמור לשאת בעלויות הטיפול המוענק לנכים אלה. בהמרצת פתיחה שהגישה לבית המשפט המחוזי עתרה המערערת להכריז עליה כעל "גוף ציבורי הממלא תפקידים ציבוריים על פי דין" בהתאם לסעיף 23(1) לחוק, ואם אכן כך יוכרז, לא תהא מניעה כי משרד הביטחון יעביר לה נתונים על נכי צה"ל שהם מבוטחיה. לטענתה, לצורך מימושה של זכות השיפוי הקבועה בסעיף 22 לחוק ביטוח בריאות כאמור, עליה לדעת מי ממטופליה וממבוטחיה הוא נכה צה"ל בדרגת נכות של למעלה מתשעה עשר אחוזים. זאת, כך נטען, תוכל לעשות אך אם תקבל את מכלול הנתונים הרלבנטיים ממשרד הביטחון.

החלטת בית המשפט לדחות את התובענה נסמכה על שני נדבכים: האחד, העובדה שהצו שהותקן מכוח הוראת סעיף 23(2) לחוק, כולל את המערערת בעניינים אחרים, מלמדת כי אין היא נכללת בהגדרתו של סעיף 23(1) לחוק. האחר, כי אף לגופם של דברים אין המערערת "יכולה להיכלל בטווח ההגדרה של גוף ציבורי הממלא תפקידים על פי דין". עם זאת ציין בית המשפט המחוזי, כי לגופה של דרישת המבקשת (דהיינו, העברת פרטיהם של נכי צה"ל המבוטחים אצל המערערת), מדובר בדרישה סבירה והגיונית, "וראוי שיימצא לחסר האמור פתרון חקיקתי".

מכאן הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' א' רובינשטיין: מעמדה של קופת חולים במישור הציבורי ובמישור המשפט הציבורי: המערערת היא מלכתחילה יציר המשפט הפרטי; היא עמותה רשומה הפועלת על פי חוק העמותות. כתאגיד, הוכרה על-ידי שר הבריאות לעניין חוק ביטוח בריאות ממלכתי. יחסיה של המערערת עם מבוטחיה מוסדרים בתקנון, שדינו כדין חוזה. ואולם, אין חולק שהתפקיד אשר ממלאת המערערת – מתן שירותי בריאות למיליוני מבוטחים – הוא תפקיד ציבורי מן המעלה הראשונה. המערערת ממלאת את תפקידה על פי דין – חוק ביטוח בריאות. בנוסף, קיימים מאפיינים וסממנים ציבוריים נוספים בפעילותה של המערערת: היא 'גוף נתמך' כמובנו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, דהיינו הממשלה משתתפת בתקציבה - במישרין או בעקיפין; המערערת היא גם 'גוף מבוקר', כמובנו בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. הנה כי כן, חרף העובדה שהמערערת היא גוף אשר מקורו במשפט הפרטי, נושאת פעילותה אופי ציבורי משמעותי ביותר. מגמה שיפוטית ברורה היא להחיל לגבי גוף מעין זה (גוף "דו מהותי"), בצד עקרונות המשפט הפרטי, גם כללים מתחום המשפט הציבורי, האמורים לתחום את דרך פעולתו למסגרת של אמות מידה ראויות. ואכן, בתי המשפט נוהגים לבחון את החלטותיהן של קופות החולים בזיקה לתפקידן בביטוח הבריאות הממלכתי במשקפי המשפט המינהלי.

עם זאת, לא ניתן לראות במערערת, ובקופות החולים בכלל, גופים ציבוריים "טהורים" לכל עניין ודבר; גופים ציבוריים "טהורים", הם על דרך הכלל, גופים שלטוניים יצירי החוק או המשתלשלים הימנו ישירות, קרי, הם בני "המשפחה הסטטוטורית" כמו משרדי הממשלה, מוסדות מדינה ורשויות מקומיות. הקביעה לפיה גוף פלוני ממלא תפקיד ציבורי או שחלות עליו נורמות מתחום המשפט המינהלי אינה מובילה, מיניה וביה, למסקנה כי גוף זה הוא גוף ציבורי, במשמעות פיקוחו הייחודי של בג"ץ. אמנם, בג"ץ דן בעתירות שקופות החולים הן משיב בהן, אך זאת ככלל, כשהמשיב העיקרי הוא המדינה. כללם של דברים, אין ספק כי את החלטותיה של המערערת בעשותה שימוש בסמכויות שהוענקו לה בחוק ביטוח בריאות, יש לבחון תחת שבט הביקורת של המשפט המינהלי. אולם אין בכך כדי לקבוע כי המערערת באה לכל עניין ודבר בגדרי סעיף 15(ד)(2) לחוק יסוד: השפיטה.

עוד תכניות

ראוי להזכיר, כי פעילויות רבות של המערערת אינן בחינת "תפקיד ציבורי". בהיקש לחברה ממשלתית, הרי בניגוד למדינה ולרשויות המקומיות, יש לה אינטרסים משלה. יש לה פעילות 'פרטית'.

המונח "ציבורי" בצירוף "תפקיד ציבורי על פי דין" בהקשר סעיף 23(1) מתייחס למכלול פעילותו של הגוף בו מדובר. כדי לקבל את ההסמכה הגורפת לקבל מידע על הגוף להיות כזה שמאפייניו במכלולם הם "ציבוריים", והמרכיב הפרטי, שאינו חלק מפעילויות "ממלכתיות", אינו קיים או הוא מצומצם ביותר. רוצה לומר, היחס בין הסמכות לקבל מידע לבין מאפייני הגוף הוא, שככל שמאפייניו "ממלכתיים" יותר, הסמכות לקבלת מידע תוכל להיות רחבה יותר.

ביום 2.2.86 פורסם צו הגנת הפרטיות, התשמ"ו-1986, המונה רשימה של גופים שהוכרו כגופים ציבוריים לעניינים מסוימים המפורטים בצו. על גופים אלה נמנים גם ארגונים ומוסדות, לגביהם הביע השר - באישור ועדת החוקה - דעתו במפורש כי אין הם חוסים תחת הגדרתה של החלופה הראשונה, בדיוני ועדת החוקה שעסקו בצו הגנת הפרטיות נאמר, כי "בתי החולים הפרטיים וקופות החולים נותרו מחוץ למסגרת האמורה ואינם זכאים כיום לקבל מידע על מצב בריאותו של חולה המובא לטיפולם". הנה כי כן, זו היתה הנחת המוצא, והצו הרחיב את הגדרת המונח 'גוף ציבורי' לגופים שאינם חוסים תחת הגדרת החלופה הראשונה אך לגבי סוג העניינים שפורטו בו.

ברבות השנים הורחב הצו באופן המאפשר לקופות החולים לקבל פרטים מסוימים על מבוטחים שנפגעו בתאונות דרכים, פעולות איבה או תאונות עבודה. ניסיון לתקן את הצו באופן שהמערערת תקבל את המידע נשוא ערעור זה – לא צלח, שכן התיקון לא קיבל את אישור ועדת החוקה, חוק ומשפט.

בנוסף, הקביעה, לפיה המערערת אינה 'גוף ציבורי' לעניין סעיף 23(1) אף עולה בקנה אחד עם המאטריה החקיקתית בה אנו דנים, קרי חוק הגנת הפרטיות והזכות לפרטיות. הזכות לפרטיות היא מהחשובה שבזכויות האדם. זכות זו מגלמת את אינטרס היחיד שלא להיות מוטרד בצינעת חייו על ידי אחרים. בשנת 1992 הוכרה הזכות לפרטיות כזכות חוקתית על-חוקית, משנכללה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אין מנוס מפירוש הוראות סעיף 23ג לחוק, המאפשר מסירת מידע בין גופים ציבוריים, אשר מהוות חריג לאיסור הפגיעה בפרטיות, על דרך הצמצום. לפיכך, פרשנות המתייחסת בזהירות ובצמצום למונח 'גוף ציבורי', עולה בקנה אחד עם התכליות העומדות בבסיס חוק הגנת הפרטיות וכן עם זכותו (החוקתית) של הפרט. עם זאת, מציין בית המשפט, כי המצב שנוצר אינו ראוי ואינו צודק. הטעמים שעמדו ביסוד אי אישורו של הצו בוועדת החוקה כבודם במקומם, אך התוצאה היא שאין המערערת יכולה לגבות את המגיע לה בדין, קרי, בידי המדינה – משרד הביטחון – נותרים בפועל כספים שהיו צריכים להשתלם בדין למערערת. הדיונים בוועדת החוקה היו לפני למעלה משנתיים ובהודעת המדינה מיום 24.10.06 נאמר כי סוגיית תיקון החקיקה תובא בפני הדרג הפוליטי במועד קרוב, אולם נכון לעכשיו לא ניתן להעריך את משך הזמן שהדבר יארך. התנהלות זו אינה מן המידה. יש מקום לקדם את הענין בין אם בחקיקה ובין אם על דרך תיקון הצו, וזאת ללא שיהוי; ממשלה אינה יכולה לנהוג בכספי הזולת כבתוך שלה. כך גם יש מקום לפתרונות ביניים דחופים, כגון העברת מקדמות לפי אומדן מן הממשלה (משרד הביטחון) אל המערערת, כדי לצמצם את הנזק. גם אם יישקל צו, ולו כהוראת שעה, תיתכן קביעת הסדרים לשמירת הפרטיות ע"י "שותפי סוד" במספר מצומצם כנאמנים, בהנהלה הראשית של המערערת, וכדומה.

לאור האמור, דין הערעור להדחות.