מקרק'/נפקות הסכם פיתוח לענין תשלום דמי היתר/מחוזי

עובדות וטענות: המבקשים חוכרים מן הנתבע (להלן: המינהל), נכס מקרקעין בגני תקווה. עניינה של התובענה שהגישו המבקשים, הוא בהשבת דמי היתר בסכום כולל של 82,665 ש"ח ששילמו המבקשים למינהל בגין תוספת בנייה על הנכס שהם חוכרים ממנו, מאחר ולטענתם תשלומים אלה נגבו מהם שלא כדין. הבקשה דנן, היא לאישור התובענה כתובענה ייצוגית (להלן: בקשת האישור).

הנכס נושא התובענה מהווה חלק מחלקה בת כשני דונמים שבבעלות הקרן הקיימת לישראל ומנוהלת על ידי המינהל. במועד כלשהו בעבר, נבנו עליה באמצעות עמידר ארבע יחידות דיור במבנה טורי. ביום 30.3.60 התקשרו בני הזוג פינקלשטיין עם הקרן הקיימת בחוזה חכירה, לפיו הוחכרה להם אחת מארבע יחידות הדיור שנבנו על החלקה לתקופה של 49 שנים. בסמוך לאחר מכן, ארבע יחידות הדיור שבמבנה הטורי נרשמו יחדיו בלשכת רישום המקרקעין כבית משותף.

לימים, הועברו זכויות החכירה של פינקלשטיין בנכס לקוצר, אשר התקשר ביום 5.12.95 עם המבקשים בהסכם, לפיו רכשו ממנו זכויות אלה. זכויות החכירה של קוצר בנכס נרשמו בלשכת רישום המקרקעין, ולאחר שהעבירן למבקשים, נרשמה הערת אזהרה לטובתם ביחס לנכס. במסגרת מבצע היוון שערך המינהל, שילם קוצר למינהל ביום 30.7.96 תשלום חד פעמי מראש של דמי החכירה השנתיים בנכס, על פי שיעור היוון של 3.75% מערך הקרקע. כך הפכה חכירת הנכס ל"חכירה מהוונת", כלשונו של המינהל, אשר שחררה את המבקשים מן הצורך לשלם דמי חכירה שנתיים, ותקופת החכירה הוארכה ב- 49 שנים נוספות מעבר לתקופה שנותרה לחכירה זו על פי החוזה עם פינקלשטיין.

במרוצת השנים, השתנו פני הבנייה בשכונה בו נמצא הנכס באופן ניכר, ויחידות הדיור הקטנות והצמודות זו לזו "הוחלפו" אט אט על ידי חוכריהן בבתי קוטג' מרווחים ונפרדים צמודי קרקע, תוך ניצול מרבי של שטח החלקות. ואולם, בנייה מודרנית זו יצרה חוסר התאמה מהותי בין זכויות החוכרים כפי שנרשמו זה מכבר בלשכת רישום המקרקעין (חכירת יחידת דיור בבית משותף וחלקים ברכוש המשותף) לבין המצב בפועל (חכירת בית נפרד עם שטח קרקע צמוד). על מנת שיתאפשר תיקון הרישום, החליט המינהל כי בכל מקרה בו יבקשו חוכרים לבצע שינוי כאמור, יהא עליהם לבטל את רישומו של הנכס במרשם הבתים המשותפים ולהכין תשריט לחלוקת החלקה לארבעה חלקים, באופן שישקף את הזכויות החדשות בחלקה, וכן לבטל את רישום החכירה הרשומה על שמם בלשכת רישום המקרקעין ולחדש את החכירה כך שתתאם את הזכויות בפועל. במידה שחוכרים של אחת בלבד מתוך ארבע יחידות הדיור ביקשו לערוך שינוי בבנייה, היה עליהם להכין תשריט חלוקה כאמור ולהחתים עליו את החוכרים של יחידות הדיור הנוספות בחלקה. תשריט זה תויק בתיקי החכירה של חוכרים אלה עד למועד בו ביקשו גם הם לשנות את סוג והיקף הבנייה בחלק שחכרו. באשר לחלקה נושא הדיון דכאן – ביום 4.7.94, טרם שרכשו המבקשים את זכויות החכירה בנכס, אישר המינהל תשריט לחלוקתה שהוגש לו על ידי אחד החוכרים והוא תויק גם בתיק החכירה של הנכס.

לאחר שרכשו את זכויות החכירה בנכס חפצו גם המבקשים לבנות בית מגורים חדש ונפרד תחת יחידת הדיור הקטנה. בהתאם, הגישו למינהל תוכניות לבנייה וביקשו היתר לבצען. המינהל התנה את מתן האישור בביטול רישום זכויות החכירה של קוצר בלשכת רישום המקרקעין וביטול צו הבתים המשותפים, וכן בחתימת המבקשים על הסכם לפיתוח הנכס, אשר נועד, לטענת המינהל, ליתן ביטוי משפטי זמני לזכויותיהם של המבקשים בנכס בתקופה שבין ביטול רישום זכויות החכירה של קוצר בלשכת רישום המקרקעין בבית המשותף לבין רישום זכויות החכירה על שמם, באופן שישקף את המצב החדש בשטח.

משעמדו המבקשים בדרישות המינהל, בחן האחרון את תוכניות הבנייה שהגישו והודיע להם, כי לצורך אישורן עליהם לשלם לו דמי היתר בסך 64,153 ש"ח בגין תוספת הבנייה שביקשו לערוך בנכס. בהמשך, ערכו המבקשים שינויים בתוכניות, והמינהל הודיע כי עליהם לשלם דמי היתר נוספים בסכום של 17,459 ש"ח. המבקשים שילמו את דמי ההיתר כפי שנדרשו, והמינהל אישר את תוכניות הבנייה בנכס.

עוד תכניות

המבקשים טוענים כי בחודש פברואר 2004, בעקבות ת"א 2747/00 רחל הראל נ' ממ"י (להלן: פרשת הראל), נתברר להם שהמינהל גבה מהם את דמי ההיתר בגין תוספת הבנייה בנכס שלא כדין ובחוסר סמכות. לשיטתם, המינהל אינו רשאי לגבות דמי היתר בהעדר הוראה חוזית בעניין בהסכם הפיתוח או החלטה מתאימה של מועצת מקרקעי ישראל.

דיון משפטי: כב' הש' ע' ברון: גדר המחלוקת הוא, אם כן, בשאלה אם ביטול רישומן של זכויות החכירה של קוצר בנכס והחתימה על הסכם הפיתוח הביאו לפקיעת תוקפם של יחסי החכירה שהיו קיימים בין הצדדים, או שמא יחסי חכירה אלה המשיכו להתקיים בין הצדדים והוראות הסכם הפיתוח כפופות למעשה להסדר הזכויות והחובות של הצדדים שנעשה במסגרת יחסים אלה.

מלשונו של הסכם הפיתוח עולה לכאורה, כי בעת ההתקשרות בו ראו הצדדים את המבקשים כיזמים גרידא, והסכם חכירה עתיד היה להיכרת ביניהם רק בתום תקופת הפיתוח של הנכס. ואולם, הגישה הרואה בפרשנות החוזה תהליך דו שלבי שבמסגרתו התחקות אחר אומד דעתם של הצדדים נעשית מתוך נוסח החוזה ולשונו, ורק כאשר אלה אינם ברורים או חד משמעיים היא נעשית על פי תכליתו של החוזה והנסיבות החיצוניות לו, אינה עוד חזות הכל. בע"א 4628/93 מ"י נ' אפרופים שיכון וייזום (1991) בע"מ הושם הדגש על פרשנות תכליתית של החוזה, תוך ראייה של לשון החוזה והנסיבות החיצוניות לו כשני מעגלים שנעים זה בתוך זה בזרימה דו כיוונית וחושפים את המטרות, היעדים, האינטרסים והתוכנית שהצדדים ביקשו להגשים במשותף. על פי גישה זו, אל לו לבית משפט להיות כבול ללשון החוזה מן הבחינה הבלשנית מקום בו תכליתו ונסיבות כריתתו מצביעות על תכלית שונה. בחינת לשון החוזה תיעשה במבחן ההיגיון המסחרי והכלל הוא, כי יש לפרש את לשון החוזה באופן שימנע תוצאה אבסורדית או המטילה על צד לחוזה התחייבות שבלתי סביר יהא להניח שהוא לקח על עצמו. מקום בו לא ניתן להתחקות אחר כוונתם המשותפת של הצדדים, על בית המשפט לפנות לתכליתו האובייקטיבית – הערכים, המטרות והאינטרסים שחוזה מהסוג של החוזה שנכרת נועד להגשים, תוך שימוש בעקרון תום הלב כעקרון מנחה.

נסיבות ההתקשרות בהסכם הפיתוח מעידות באופן חד משמעי כי הצדדים לא התכוונו להפקיע באמצעותו את תוקפם של יחסי החכירה ששררו ביניהם – אלא להוסיף עליהם. על פי החלטה מספר 1 של מועצת מקרקעי ישראל, על המינהל למסור קרקע עירונית לפיתוח וחכירה אך ורק באמצעות מכרז פומבי, מלבד במקרים מיוחדים שבהם ממליצה מועצת מקרקעי ישראל לשחרר את המינהל מחובת קיום מכרז, או באזורים שהוכרז על ידי הממשלה כי יש עניין מיוחד בפיתוחם ויישובם. במקרה דנן הוברר כי המבקשים לא השתתפו במכרז או הגרלה לקבלת הזכויות בנכס, ואף לא נטען על ידם, וממילא גם לא הוכח, כי המינהל הופטר בעניינם מחובת קיום מכרז או הגרלה כאמור. משכך, ברי כי המבקשים לא קנו את זכויותיהם בנכס באמצעות הסכם הפיתוח – אלא עשו כן אך ורק מכוח כניסתם בנעליו של קוצר לעניין הסכם חכירת הנכס, קרי כחוכרים ולא כיזמים. במסגרתם של יחסים אלה בלבד פנו המבקשים למינהל בבקשה כי יתיר להם לבצע בנייה נוספת בקרקע.

משכך, הצדדים התקשרו בהסכם הפיתוח אך ורק עקב מצבו הייחודי של רישום הנכס בלשכת המקרקעין – שכן לא ניתן היה לבטל את רישומו כבית משותף מבלי לבטל אף את רישומן של זכויות החכירה של קוצר בנכס. הנה כי כן, אך ורק רישומה של זכות החכירה בוטל – אך זכויותיהם האובליגטוריות של המבקשים בנכס נותרו בעינן; ויודגש כי בעקבות היוון דמי החכירה של הנכס שנעשה בשנת 1996 זכות החכירה שקנו המבקשים עתידה היתה לפוג רק עשרות שנים לאחר מכן. על רקע עובדתי זה, יש ממש בטענת המינהל, לפיה הסכם הפיתוח נקשר בין הצדדים אך ורק כקונסטרוקציה משפטית שמטרתה היתה ליתן ביטוי חיצוני כלשהו לזכויותיהם של המבקשים בנכס - שהרי המבקשים לא חתמו על הסכם חכירה נפרד עם המינהל אלא נכנסו בנעליו של קוצר שמצידו נכנס בנעליהם של פינקלשטיין – כך בתקופה שבין ביטול רישומן של זכויות החכירה של קוצר בנכס לבין רישומן של זכויות המבקשים בו לאחר שינוי היקף וסוג הבנייה בחלקה.

אכן, שומה היה על המינהל, מתוקף מעמדו כרשות ציבורית ומעצם היותו מנסחו של הסכם הפיתוח, ליתן בהסכם זה, או בכל התקשרות אחרת שבין הצדדים, ביטוי מילולי ומשפטי להתקשרות ביניהם לאמיתה וכפשוטה, ולא כפי שנעשה. אף על פי כן, אין באמור כדי לגרוע מן התכלית החד-משמעית של התקשרות זו כפי שעולה ממכלול העובדות שאינן שנויות במחלוקת בין הצדדים והמסמכים שהגישו, ואף מן התוכנית המשותפת של הצדדים אותה ביקשו להגשים בעת שהתקשרו בהסכם הפיתוח.

מסקנה זו עולה אף לאור התנאים בהם בוצעה תוספת הבנייה המלמדים כי בנייה זו בוצעה על ידי המבקשים במסגרת יחסי חכירה עם המינהל ולא במסגרת יחסי יזמות. כך גם התמורה שדרש המינהל מן המבקשים, ואשר שולמה לו על ידם, חושבה בהתאם ליחסי החכירה בין הצדדים ולא בהתאם ליחסי יזמות. בנוסף, המבקשים אף נהנו מהטבות שהציע להם המינהל מכוחה של החלטה 402, אשר קובעת נהלים לעניין תוספת בנייה על ידי חוכרים. בכך, למעשה, דורשים המבקשים ליהנות מן ההטבות שמעניקה להם החלטה זו מבלי לשאת בחיוב שהיא מטילה עליהם. דרישה מעין זו היא חסרת תום לב על פניה.

אשר על כן, בדין גבה המינהל דמי היתר מהמבקשים.