נזיקין/דין מתן היתר בניה שלא כדין/מחוזי
עובדות וטענות: על פי התכנית החלה על המקרקעין נשוא תביעה זו, ניתן היה לבנות שני בניינים. האחד, בן 8 קומות הכולל 32 יחידות רגילות ועוד 2 יחידות מסוג פנטהאוז, והשני בן 6 קומות הכולל 24 יחידות רגילות ועוד 2 יחידות מסוג פנטהאוז. לתכנית צורף נספח בינוי, ולו תכסית המתווה את קווי הבניין של המבנים שבתחום התכנית. סעיף 9(ז) לתקנון התכנית קבע, כי "...כל שינוי בבינוי יעשה רק באישור הוועדה המחוזית. הוועדה המקומית תוכל להציע רק שינוי של קבוצות בניינים כיחידה תכנונית אחת". התובעת, חברה קבלנית, הגישה בקשה להיתר בנייה במקרקעין בהתאם לזכויות הבנייה המוקנות על פי התכנית, חתומה ע"י אדריכלית, והנתבעת - הוועדה המקומית לתו"ב חולון, אישרה את הבקשה. בדיעבד, הסתבר כי התובעת חרגה בבקשתה מקווי הבנין שהותוו בנספח הבינוי.
מיד עם קבלת היתר הבנייה החלה התובעת בביצוע עבודות בנייה ופיתוח במקרקעין. כשלושה חודשים לאחר מכן, פנו אל התובעת דיירים המתגוררים בשכנות למקרקעין ודרשו את הפסקת העבודות בטענה שהעמדתם של המבנים הינה בחריגה מקווי הבנין שבנספח הבינוי. פניה דומה התקבלה ממהנדס העיר. כתוצאה מכך, הופסקו עבודות הבנייה בחלקים החורגים ויתר העבדות נמשכו למשך זמן קצר נוסף שלאחריו, פנה מהנדס העיר אל התובעת בציינו, כי בהתאם לחוו"ד של היועץ המשפטי, הוחלט כי שינוי הבינוי טעון אישור הוועדה המחוזית וכי העניין יובא בפניה ללא דיחוי, וכי עד לקבלת האישור תופסקנה כל העבודות במקרקעין. משהסתבר כי ההליך בפני הוועדה המחוזית צפוי להיות ממושך החליטה התובעת, כי חלף זאת תוגש לוועדה המקומית תכנית שינויים לבקשת ההיתר, אשר תושתת על נספח הבינוי עם הקלות בסמכות הוועדה המקומית.
ואולם, גם תכנית זו עוררה התנגדויות רבות, אשר נדחו ע"י הוועדה המקומית אשר אישרה את התכנית. עררים שהוגשו לוועדת הערר המחוזית התקבלו והחלטת הוועדה המקומית בוטלה. נקבע, כי כל שינוי בבינוי לעומת תכנית המתאר חייב להיעשות באישור הוועדה המחוזית, או בהליך של שינוי תכנית, וכי החלטות הוועדה לקו בחוסר סמכות הן ביחס להיתר הבניה שהוצא והן ביחס לבקשה הכוללת הקלות. במצב דברים זה, נאלצה התובעת לשוב ולפנות בשלישית אל הוועדה המקומית בבקשה חדשה להיתר. הפעם התבקש היתר על פי התכסית וניתן היתר בנייה. כ-15 חודשים לאחר הוצאת היתר הבנייה הראשון ו-11 חודשים לאחר שעבודות הבנייה הופסקו לראשונה. על כך התביעה דנן.
לטענת התובעת, בהוצאת היתר בנייה פסול הפרה הוועדה המקומית את חובתה החקוקה לפעול כדין - סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה, וכי בכך אף התרשלה במילוי התפקידים הסטטוטוריים המוטלים עליה על פי דין. לטענתה, נגרמו לה נזקים כספיים כבדים המסתכמים בסך של 2,294,845 ש"ח. הוועדה המקומית הגישה מצדה הודעות לצדדים שלישיים כנגד האדריכלית, עורכת הבקשה להיתר מטעם התובעת, וכנגד המבטחת של הוועדה המקומית בפוליסה לביטוח אחריות מקצועית. האחרונה הגישה מצדה הודעת צד ד' כנגד האדריכלית.
דיון משפטי: כב' הש' צ' ברון: לגיבושה של עוולת הפרת חובה חקוקה דרוש קיומם המצטבר של חמישה יסודות פוזיטיביים ושל יסוד נגטיבי אחד: חובה המוטלת על המזיק מכוח חיקוק; החיקוק נועד לטובתו של הניזוק; המזיק הפר את החובה המוטלת עליו; ההפרה גרמה לניזוק נזק; הנזק אשר נגרם הוא מסוג הנזק אליו נתכוון החיקוק. היסוד הנגטיבי הוא שהחיקוק, לפי פירושו הנכון, לא התכוון לשלול את הסעד בנזיקין. סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבנייה קובע, כי לא תעניק רשות מקומית היתר, אלא אם כן הוא מתאים לתכנית ולתקנות אחרות לפי החוק החלות על הקרקע או הבנין הנדונים.
שאלת תחולת העוולה של הפרת חובה חקוקה על מעשיהן של רשויות התכנון ומחדליהן בקשר עם הוראות סעיף 145(ב) הנ"ל נדונה בע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתו"ב נתניה ואח', שם ניתח כב' הש' בן-יאיר את תחולתה של העוולה בהקשר האמור והגיע לכדי מסקנה שניתן להחילה. דהיינו, שמתן היתר בנייה המנוגד לתכנית תקפה יכול לעלות כדי עוולה של הפרת חובה חקוקה. ואולם, דעתו הייתה דעת יחיד, באשר עמיתיו להרכב, ביקשו להותיר את הסוגיה ב"צריך עיון". עם זאת, בפסיקה מאוחרת יותר התקבלה דעה זו ונקבע, כי בין תכליותיו של סעיף 145 יש לקרוא גם כוונה להגן על מי שמבקשים היתרים ולאפשר להם להסתמך על החלטות הוועדה המקומית באופן שישקפו נכונה את המצב התכנוני בלא חשש, ושהוצאת ההיתר מהווה סוף פסוק ואינה מהווה פתח להתדיינויות מאוחרות.
בענייננו מדובר בחובה להימנע מעשייה. קרי: להימנע מליתן היתר בנייה שאינו תואם את התכנית התקפה החלה על המקרקעין. אין חולק, כי הבקשה להיתר שהגישה התובעת חרגה מהתכסית שהותוותה בנספח הבינוי, המהווה חלק מהתכנית החלה על המקרקעין. אין גם חולק, כי עובדה זו לא נעלמה מעיני הוועדה המקומית עת אישרה את בקשת התובעת. וכלשונה, "חרף העמדת המבנים בשונה מהתב"ע". למעשה, הסתבר, כי בקרב הוועדה המקומית התפתחה פרקטיקה של אי הקפדה על התכסית וכי בפועל הושם דגש רק על התאמת מספר הבניינים, מספר הקומות ומספר יחידות הדיור לאמור בתכנית. הוועדה סברה, כי סטיות מסוג זה הינן בגדר סטיות סבירות מהתכנית. במצב דברים זה, אין כל משמעות לטענת הוועדה המקומית, לפיה התובעת הייתה מודעת לכך שהבקשה להיתר חורגת מהתכסית המותרת, שהרי הוועדה המקומית, שהיא הרשות המופקדת על פי דין על רישוי והוצאת היתרי בנייה, הציגה מצג לפיו אין היא דורשת התאמה בין בקשת ההיתר לבין התכסית שבנספח הבינוי. משכך, אין לוועדה המקומית להלין אלא על עצמה, משהסתמכה התובעת על המצג שהציגה היא עצמה. מכאן, שבהוצאת היתר בנייה הנוגד תכנית תקפה הפרה הוועדה את החובה החלה עליה מכוח סעיף 145 לחוק. מעבר לשאלת הנזק המדויק שנגרם לתובעת, ברי כי אין לקבל כל טענה שהיא מצד הוועדה המקומית לפיה לא נגרם לתובעת כל נזק, שהרי לכל הפחות נאלצה התובעת להרוס את שבנתה על פי ההיתר הפסול. באשר לקיומו של קשר סיבתי משפטי, הרי שאף הוא מתקיים בענייננו, שכן בין תכליותיו של סעיף 145 יש לקרוא גם כוונה להגן על מי שמבקשים היתרים ולאפשר להם להסתמך על החלטות הוועדה המקומית. היינו, בגדר התוצאות המזיקות שאותן ביקש המחוקק למנוע באמצעות חקיקת סעיף 145 מצויה גם התוצאה נשוא ענייננו. אשר ליסוד הנגטיבי, אף הוא מתקיים, שהרי סעיף 145 לא התכוון לשלול את הסעד הנזיקי ממי שנפגע ממעשי הרשות וממחדליה. מכאן, שיש לקבוע כי הוועדה המקומית נושאת באחריות מכוח עוולת הפרת חובה חקוקה.
עוולת הרשלנות: עוולת הרשלנות מותנית בקיומם של ארבעה יסודות: קיומה של חובת זהירות מושגית וקונקרטית; הפרתה; נזק; וקשר סיבתי בין הפרת החובה לבין הנזק. בפסיקה נקבע, כי ניתן לייחס לרשויות התכנון והבנייה, חובת זהירות מושגית וקונקרטית כלפי גופים דוגמת התובעת, שהיא חברה קבלנית לבנייה, הנזקקת לשם קידום עסקיה, לאישור תכניותיה ולקבלת היתרי בנייה. בית המשפט פסק, כי רשויות אלה יכולות וצריכות לצפות, כי בדרך הפעלת סמכויותיהן ובשינוי החלטותיהן הקודמות, עלולות הן לגרום נזק כספי לגופים דוגמת התובעת.
בענייננו, הציגה הוועדה המקומית מצג לפיו אין מקפידים על התכסית שבנספח הבינוי, אלא על התאמת מספר הבניינים, מספר הקומות ומספר יחידות הדיור בלבד. במצב דברים זה, אין להתפלא כי בקשת התובעת להיתר בנייה חרגה מהתכסית שבנספח הבינוי. פועל יוצא מכך הוא, כי ניתן לה היתר בנייה החורג מהתכנית, מכוחו נבנו למעשה מבנים ללא היתר כדין. בכך, הפרה הוועדה המקומית את חובתה להוציא רק היתרי בנייה שעולים בקנה אחד עם דיני התכנון והבנייה ועם התכנית החלה ובכך גם הפרה הוועדה את חובת הזהירות המוטלת עליה בביצוע תפקידיה על פי דין. מכאן, שהוועדה המקומית אחראית לנזקי התובעת הן מכוח עוולת הפרת חובה חקוקה והן מכוח עוולת הרשלנות.
הנזק: בית המשפט סוקר את עלויות הבנייה, ההריסה והתכנון מחדש; ירידת שווי הדירות בתקופה האמורה; את הדחייה בהשלמת הפרויקט כולל שיווק מאוחר של הדירות בשנה; עלויות בהגשת שתי בקשות נוספות להיתר; כל זאת בניכוי הרווח שנצבר בפרויקט כתוצאה מהיתר הבנייה החדש; בגין כל אלה נפסק כי הנזק מסתכם בסך של כ-600,000 ש"ח.
ההודעה לצדדים השלישיים: האדריכלית העידה, כי הגשת הבקשה להיתר נעשתה תוך תיאום מלא עם מחלקת ההנדסה של הוועדה המקומית ובעיקר למול סגן מהנדס העיר דאז ומנהל מחלקת רישוי בנייה. לפיו, הנתונים המחייבים בנספח הבינוי של התכנית היו מספר הבניינים, מספר הקומות ומספר יחידות הדיור, בעוד ששרטוט התכסית המצורף לנספח הבינוי נועד להדגמה בלבד ואין חובה להתייחס אליו. סגן מהנדס העיר לא הובא לעדות ומכאן, שעדות האדריכלית באשר לנסיבות הגשת הבקשה לא הופרכה. בנוסף, מאי הבאת עדים לסתרה ניתן להסיק שעדותם הייתה מזיקה לוועדה המקומית. עדות האדריכלית מתיישבת עם העובדה, כי בסופו של יום הוועדה המקומית מצאה לנכון לאשר את בקשת ההיתר, ככתבה וכלשונה, תוך שהיא ערה לעובדה כי היא סותרת את הוראות נספח הבינוי. התנהלות זו של הוועדה המקומית תאמה את הנורמה שהייתה נהוגה בוועדה, אשר הוצגה לנוגעים בדבר בשלב שקדם להגשת הבקשה להיתר. בנסיבות אלה אין כל בסיס להודעה לצד שלישי ששלחה הוועדה המקומית לאדריכלית ויש לדחותה. כך גם לגבי הודעת צד ד' שנשלחה אליה מאת המבטחת.
אחריות חברת הביטוח: הכלל העולה מהפוליסה הוא, כי המבוטח זכאי לפיצוי כשאירע מקרה הביטוח עקב הפרת חובה מקצועית שמקורה במעשה רשלנות, טעות או השמטה. החריג הוא שהתביעה היא עקב מעשה או מחדל הכרוכים במרמה או באי יושר מצד המבוטח. בפסיקה נקבע, כי נקודת המוצא בפרשנות פוליסת ביטוח אחריות מקצועית היא שתכליתה לבטח פעולות שלא כשורה של המבוטח. השאלה עד כמה התנהגות "שלא כשורה" מבוטחת, תלויה הן בכלל המזכה שבפוליסה, והן בחריגים. בהתאם, נקבע שם, כי רשלנות של מבוטח, גם אם היא מהווה עבירה פלילית, תכוסה על-ידי הפוליסה. אם כך, מקל וחומר שתכסה מעשה פלילי בדרגה פחותה מרשלנות – עבירה של איסור מוחלט. באותו ענין אף צוין, כי גישה זו מתחזקת לאור הכללים הנהוגים בפרשנות חוזי ביטוח, בהם הכלל בדבר פרשנות כנגד המנסח והכלל שלפיו יפורש ההסכם, במידת האפשר, באופן שיעניק כיסוי ביטוחי למבוטח, כך שפירושם של תנאים מחריגים יהיה פירוש מצמצם.
בענייננו הוכח, כי בקרב הוועדה המקומית התפתחה פרקטיקה של אי הקפדה על התכסית. פועל יוצא הוא, כי הוועדה נהגה לאשר בקשות להיתר החורגות מנספח הבינוי. התנהלות זו עולה, אמנם, לכדי הפרת חובה חקוקה והיא אף נגועה ברשלנות ואולם אין לראות בה בגדר מעשה או מחדל הכרוכים במרמה או באי יושר. וודאי וודאי שאין לייחס לוועדה המקומית כוונה בעלת אופי פלילי לעשות מעשה שיזכה אותה בתגמולי הביטוח. אשר על כן, הוועדה המקומית מבוטחת במסגרת פוליסת האחריות המקצועית.
