מנהלי/ביטול היתר לשימוש חורג לחברת איקאה/מחוזי

עובדות וטענות: בפנינו שלוש עתירות מאוחדות שעניינן אחד - החלטת וועדת הערר של מחוז מרכז להתיר לחברות איקאה ישראל וגזית גלוב (להלן ביחד: היזמיות) להקים במתחם הידוע כ"מעוין שורק" מבנים בהיקף נרחב לייעוד של "מסחר" במקום שייעודו הוא "תעשיה", וזאת באמצעות היתרים ל"שימוש חורג".

ענייננו מתחיל בראשית שנת 2006 עת זכו היזמיות בשני מכרזים לחכירת מגרשים לתעשייה באזור התעשייה "מעוין שורק" בדרום-מערב ראשל"צ. בחודש מאי 2006 הגישו היזמיות - בנפרד - לוועדה המקומית, שתי בקשות כל אחת: הראשונה, למתן היתר בניה להקמתם של שני מבני תעשיה בהיקף נרחב על המקרקעין; השנייה, למתן היתר לשימוש חורג באותם מבנים מ"תעשייה" ל"מסחר". הוועדה המקומית שדנה בעניין דחתה את ההתנגדויות לבקשות והעניקה ליזמיות היתרי בניה והיתרים לשימוש חורג. ערר שהוגש נדחה אף הוא, וועדת הערר התירה ליזמיות לעשות שימוש חורג במקרקעין מתעשייה למסחר למשך חמש שנים. החלטה זו היא מושא דיון זה.

לטענת העותרים, הסתמכות וועדת הערר על תוכנית המתאר המחוזית הייתה שגויה וכי אין תוכנית זו יכולה להוות מקור קונקרטי להכשרת השימוש המסחרי או להוצאת היתרים לשימוש חורג למסחר במקרקעין. בנוסף, אין להתיר שימוש חורג עבור מבנה שאינו קיים ("בנייה עתידית"), אשר מלכתחילה אין לו ייעוד ושימוש מאלה המותרים בתוכניות בניין עיר. עוד נטען, כי וועדת הערר שגתה באופן חמור כאשר הסתמכה "הסתמכות מוחלטת" על אותן חוות דעת שהוגשו לה על ידי היזמיות, שהן צד מעוניין בהחלטה. אשר על כן, יש לבטל את החלטת וועדת הערר וכן את ההיתרים לשימוש חורג שניתנו ליזמיות, בהתאם להחלטות הוועדה המקומית.

לטענת המשיבים, החלטת ועדת הערר ניתנה כדין והיא רשאית הייתה להפעיל את הכלי התכנוני של שימוש חורג. נטען, כי במסגרת "השיקולים" הנוספים ו/או "אינטרסים תכנוניים שונים" שעל מוסדות התכנון לשקול בעת מתן היתר לשימוש חורג, יש להביא בחשבון, כשם שעשתה ועדת הערר בענייננו, אף היעדר פגיעה באינטרס כלשהו של העותרים, הקרבה היחסית בין שימוש של "תעשייה" לשימוש של "מסחר" (והאפשרות להתאים לשני הייעודים את המבנים להם ניתן היתר בניה), מיקומם של המקרקעין, הבקשות הקונקרטיות לשימושים חורגים והיחס בין שימושים אלה לבין תוכניות המתאר המקומיות, שיקולי תחבורה ושיקולי איכות הסביבה. נוסף על כך, מדגישים המשיבים כי החלטת וועדת הערר מיטיבה את איכות החיים בעיר ראשון לציון ואף בסביבתה. לטענתם, לו הוחלט אחרת, היה בכך כדי לגרום לאי-מימוש אותם פרויקטים אשר היזמיות מבקשות לקיים. זאת, על רקע אי-זמינות שטחי קרקע בייעוד מסחרי בהיקף הנדרש לפרויקטים הנ"ל ועל רקע הבעיה המוכרת בדבר התארכות הליכי התכנון במדינה.

דיון משפטי: כב' הש' נ' אחיטוב: הלכה פסוקה היא כי בבוא מוסדות התכנון להפעיל שיקול דעתם עליהם לתת את הדעת לכך כי היתר ל"שימוש חורג" יינתן רק בנסיבות חריגות המצדיקות זאת, ולצרכים והיקפים נקודתיים הסוטים רק במעט מהקבוע בתוכניות בניין עיר החלות על המקרקעין, ואין המדובר בפעולה שבשגרה. אין חולק, כי בטרם נתנה וועדת הערר את החלטתה מושא דיון זה, קיימה זו הליך מקצועי, ממושך ומורכב. השאלה היא, האם יש בכך כדי לגבור על שני הרציונאלים דלהלן, העומדים בבסיס הדרישה להכנת תוכנית בניין עיר?

הרציונאל הראשון עליו נסמכת ההלכה הפסוקה - המצמצמת את האפשרות לפעול בדרך של שימוש חורג - מכונה "עקרון השקיפות", ועניינו השתתפות הציבור בהליך. סימן ו' בפרק ג' לחוק התכנון והבניה קובע "הוראות כלליות" להכנת תוכנית בניין עיר. הוראות אלו כוללות מספר שלבים, ביניהם: הכנת תוכנית, הפקדתה, פרסומה, הגשת התנגדויות לתוכנית ודיון והכרעה באותן התנגדויות. שלבים אלו הכרחיים על מנת שלציבור יהיה נהיר בכל שלב ושלב מה התקבל, מה בוצע, על מה דנים ומהן האפשרויות הפתוחות להתנגד לאותה תוכנית. בענייננו, לא נעלם מעיני וועדת הערר הצורך בשקיפות והיא ביקשה לקיים את עקרון זה בדרך שנראית לה בהליך אותו ערכה – בחינת ההיתר בהליך אינטנסיבי יותר ויעיל של בדיקת ההיבטים התכנוניים, "ממש כשם שהם נבחנים בדרך של הכנת תוכנית". למותר לציין כי דרך הפעולה בה נקטה וועדת הערר בטרם קיבלה את החלטתה, אינה זהה לדרך של הכנת תוכנית. אינה ממלאת אחר הוראות חוק התכנון והבנייה כפי שנקבעו על ידי המחוקק ואין לה כל מקור נורמטיבי המהווה לה ביסוס. דרך זו אף אינה מקיימת באופן ראוי את אלמנט הפומביות והיא אינה מאפשרת השתתפות בהליך התכנוני. דרך זו אינה דואגת לפרסום הולם, ואף קובעת לוחות זמנים שונים וקצרים יותר מאלו הקבועים בחוק להגשת התנגדות לתוכנית. לפיכך, המסקנה היא, כבכל האמור ב"עקרון השקיפות", נפל פגם בהחלטת וועדת הערר.

עוד תכניות

הרציונאל השני עליו נסמכת ההלכה הפסוקה, מכונה "עקרון ההפיכות", ועניינו באפשרות לחזור ממצב של שימוש חורג למצב התואם את הוראות תוכניות בניין עיר החלות על אותם מקרקעין. במקרה שלפנינו, ריכזו המשיבים את טענותיהם בעניין ההפיכות באלמנט יחיד - "ההפיכות הטכנית", כך בית המשפט. דהיינו: התאמתם של המבנים בהם מבוקש לעשות גם שימוש מסחרי לשימוש תעשייתי, התואם את תוכניות המתאר המקומיות. בענייננו - כאמור בהחלטת וועדת הערר עצמה - לשימוש החורג המבוקש השפעות שהשלכתן היא מעבר למתחם שורק ועשויה או עלולה להיות לו השפעה על כלל העיר ראשון לציון, על אזור גוש דן כולו ואף מעבר לכך. אין ספק כי בנסיבות אלה יקשה על מוסדות התכנון "לשים בצד ולהתעלם" מקיומו של שימוש מסחרי רחב היקף שכזה במתחם שורק, בעת שידונו באופן מקצועי באישור תוכנית המתירה שימוש מאותו סוג באותו מיקום. זאת, בייחוד על רקע תופעה של התמשכות הליכי האכיפה של דיני התכנון והבניה בכל הקשור להפסקת שימוש שהותר קודם לכן במקרקעין. לפיכך, המסקנה היא כי בהחלטת וועדת הערר נפל פגם בכל האמור גם ב"עקרון ההפיכות".

אכן, ככלל, גודל השטח לבדו אינו פרמטר בלעדי. עם זאת, אין להסכים עם הקביעה, כי בשטחים נרחבים במיוחד אין גודל השטח מהווה פרמטר מכריע. בענייננו, החלטת וועדת הערר התירה לעשות שימוש חורג בשטח כולל של כ-77,700 מ"ר, מהם כ-45,000 מ"ר שטח עיקרי. שטח זה, כשהוא נבחן למול גודל מתחם מעוין שורק והיקפי הבניה המותרים בו, הינו שטח רחב היקף על פי כל קריטריון ויש חשיבות רבה לשימוש החורג הנעשה בו. אין להסכים אם הטענה, כי שימוש חורג בשטחים רחבי היקף כפי שהתבקשו על ידי היזמיות אינו "משנה את אופייה של הסביבה הקרובה" בה הותר אותו שימוש. גודל שכזה בהחלט מהווה "סטייה ניכרת" מהתוכניות החלות על המקרקעין. מדובר בהיקף החורג בהרבה מהמקרים המוכרים בשיטתנו המשפטית בהם אושר לנקוט בהליך של שימוש חורג. אין כל ספק שכוונת המחוקק בסעיפים 146 ו-151 לחוק התכנון והבניה לא הייתה שייעשה בהם שימוש ביחס לעתודת קרקע בהיקף כה נכבד ומשמעותי. במסה שכזו בוודאי לא הייתה כוונה שבמקום להלך בדרך המלך, ולאשר ייעודה בתוכנית בניין עיר, ייקבע גורלה בדרך צדדית ועקלתונית אותה ייחד המחוקק למקרים חריגים שבחריגים ושוליים שבשוליים.

אשר על כן, המסקנה היא כי בהחלטת וועדת הערר נפלו פגמים בדרך קבלתה, השימוש החורג סוטה מהמקובל בהלכה הפסוקה וכן מהווה "סטייה ניכרת" מהתוכנית. משכך, לוקה החלטה זו בחוסר סבירות קיצונית והיא בטלה.