בתימ"ש/נפקות גז"ד שניתן בהרכב חסר/עליון

עובדות וטענות: ענייננו בערעור על גזר דינו של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה, אשר ניתן כנגד המשיב בהרכב חסר של שניים מתוך שלושת חברי המותב ולפיו, הוטלו על המשיב אמצעי משמעת של נזיפה. המדינה היא המערערת ובפיה שתי טענות חלופיות: ראשית, לגישתה, גזר דין שניתן בהרכב חסר של שניים מתוך שלושת חברי המותב לוקה בפגם מהותי, ולכן הוא בטל מעיקרו. לחלופין, אם תידחה טענתה זו, מערערת המדינה על קולתו של אמצעי המשמעת שנגזר, ומבקשת להחמיר באמצעים שיוטלו על המשיב, בשים לב לעבירות בהן הורשע.

דיון משפטי: כב' הש' א' פרוקצ'יה: בתי הדין לסוגיהם, הפועלים במערכת השיפוט בישראל, הם יצירי החוק. הם הוקמו על ידי החוק, הם שואבים את מעמדם וסמכויותיהם מהחוק, והחוק הוא שמתווה את דרך פעולתם. בכלל בתי הדין מצוי גם בית הדין למשמעת של עובדי המדינה. הדיון וההכרעה בהרכב חסר של בית הדין מותרים רק מקום שהחוק המסדיר את פעולת בית הדין התיר זאת. לפיכך הכלל הוא כי דיון והכרעה בידי בית דין חייבים להתקיים במותב שלם על פי הוראות הדין. סטייה מכך תותר רק במקרים המפורשים בחוק, ועל פי האמור בו. הטעם העיקרי העומד ביסוד הדרישה לדיון והכרעה בהרכב מלא של בית הדין נובע מהצורך כי ההרכב השלם, אשר התרשם מחומר הראיות ושמע את טיעוני בעלי הדין לאורך ההליך כולו, הוא שיכריע בדין. עם זאת, הדין מכיר, לעיתים, באילוצים דיוניים כאלה ואחרים המצריכים הסדרים מיוחדים שבמסגרתם, בכורח הנסיבות, ניתן להמשיך בדיון, ואף ליתן הכרעה, בהרכב חסר. הסדרים כאלה מפורשים בדבר החקיקה הנוגע בדבר, והם פרי איזון בין אינטרסים נוגדים: האינטרס להבטיח כי הרכב בית הדין שדן בהליך מתחילתו הוא גם זה שיפסוק את הדין בעניינו של בעל הדין; וכנגדו, האינטרס הדיוני של הנאשם ושל מערכת השיפוט גם יחד להביא לסופיות ההליך ולפתור אילוץ דיוני שהתעורר בדרך מעשית ותכליתית, ובלבד שלא ייגרם עיוות דין לאדם ולנושא הנדון. הסדרים אלה, בהיותם חריגים לכלל הנוהג, טעונים פירוש מצמצם. בהעדר הוראת חוק המתירה לגוף שיפוטי או מעין שיפוטי דיון והכרעה בהרכב חסר, הכלל הוא כי הליך כזה הננקט בידי אותו גוף נגוע בהעדר סמכות.

סעיף 6 לחוק המשמעת בענייננו קובע הסדר בדבר הרכב המותבים של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה ולפיו, מותב בית הדין ידון בשלושה, כאשר כחברי המותב משמשים נציגים של שלושה סקטורים שיש להם נגיעה ישירה לתחום דיני המשמעת בשירות המדינה. סעיפים קטנים (ג) ו-(ד) מבהירים את הדין ביחס למצבים בהם אילוצים דיוניים שונים מעלים צורך בעריכת שינויים בהרכב המותב הדן: מצב של העדרות מיקרית–נקודתית של חבר מותב מישיבה אחת של בית הדין אינו מחייב מינוי חבר אחר במקומו, ומאפשר קיום ישיבת בית הדין בהרכב חסר אם הסכים לכך הנאשם, ואם סבור ראש ההרכב כי בנסיבות הענין אין הצדקה לדחות את הדיון למועד אחר. ענין זה מתמקד בשיקולי יעילות שתכליתם למנוע דחיית דיונים בשל היעדרות נקודתית של חבר בית הדין, במקום שנראה לאב בית הדין כי אין בדיון בהרכב חסר כדי לפגוע בעניינו של הנאשם, והנאשם הסכים לכך. אולם, כאשר מתברר שחבר מותב אינו יכול, דרך קבע, להמשיך ולקחת חלק בדיוני ההרכב מסיבות שונות, הפתרון החקיקתי לאילוץ דיוני זה הוא במינוי חבר חדש למותב; במצב כזה, רשאי המותב בהרכבו החדש להמשיך בדיון מן השלב אליו הגיע המותב בהרכב המקורי, וניתן לנהוג בראיות שגבה המותב הקודם כאילו גבה אותן ההרכב החדש, או לחזור ולגבותן, כולן או מקצתן, כפי שייראה לנכון לעשות.

מכאן שהחוק מניח, בבחינת הנחה המובנת ומשתמעת מאליה, כי ההכרעה השיפוטית בידי בית הדין למשמעת לעולם תינתן בידי מותב שלם של שלושה ואין הוא מאפשר מתן הכרעה בדינו של אדם בדין משמעת בהרכב חסר של שני שופטים בלבד. כך גם עפ"י הפרשנות תכליתית של החוק.

להליך המשמעת בעניינו של עובד מדינה חשיבות בשלושה מישורים עיקריים: מישור השפעתו האפשרית על הנאשם ועתידו; מישור השפעתן של הכרעות בית הדין למשמעת על נורמות המשמעת המהותיות המחייבות את כל ציבור עובדי המדינה; ומישור מעמדו ודמותו של בית הדין למשמעת כערכאה דיונית עיקרית, אשר כלל עובדי המדינה כפופים לשיפוטה ולהכרעותיה. כן נילווים לו מאפיינים מעין-פליליים, ותוצאותיו עלולות להיות הרות גורל לנאשם מבחינת מעמדו ועתידו בשירות המדינה. פסק דין ואמצעי משמעת המוטלים על עובד מדינה עלולים להשפיע על עתידו התעסוקתי מחוץ לשירות המדינה. עוצמת ההשלכות של פסק משמעת על נאשם תומכת בפרשנות תכליתית אשר על פיה ההכרעה בעניינו מן הדין שתינתן בהרכב מלא של מותב בית הדין, בין ההרכב המקורי ובין הרכב חדש, אם נתקיימו תנאים המצדיקים החלפת חבר מותב. השפעת תוצאות הליך המשמעת אינן מצטמצמות לנאשם בלבד. הן אוצלות גם על מערכת דיני המשמעת ונורמות ההתנהגות הנדרשות מעובדי מדינה ככלל. מעבר לכך, במסגרת אכיפת דיני המשמעת בשירות המדינה, נודעת חשיבות רבה למעמדו של בית הדין למשמעת ולכוחו השיפוטי והמוסרי לקבוע ולפרש את אמות המידה הראויות להתנהגות בשירות המדינה. השמירה על מעמדו של בית הדין היא אחד האמצעים החשובים להגנה אל האפקטיביות של דיני המשמעת ודרכי אכיפתם. תקינות פעולתו של בית הדין, ובין היתר, מתן הכרעותיו בהרכב שלם ולא קטוע, משתלבים במגמה האמורה.

כמו כן, בבית הדין למשמעת של עובדי המדינה, חשיבות מתן הכרעה בהרכב שלושה בולטת במיוחד. זאת, מן הטעם שהמותב מייצג שלושה סקטורים מהם נבחרים שופטי המותב. הכרעה בהרכב חסר משמעה כי אלמנט הייצוג המשולש אינו מתקיים במלואו, וגם בכך יש משום סטייה מתכליותיו של החוק. יצוין גם, כי הסכמת נאשם בהליך משמעת למתן הכרעת דין וגזר דין בעניינו, אינה מועילה להכשיר הכרעה בהרכב חסר, מקום שלהסכמה כזו לא ניתן משקל בחוק. לצורך דין המשמעת, יש נפקות להסכמת הנאשם, ככל שמדובר בדיון בהרכב חסר בישיבה של בית הדין. לא כך הוא ביחס למתן הכרעה בידי בית הדין, בין הכרעת דין ובין גזר דין. וכך גם בענייננו.

עוד תכניות

פסק דין הניתן בהרכב חסר נושא פגם היורד לשורשו של ענין, ולפיכך יביא הדבר בדרך כלל לבטלותו מעיקרו. עם השנים, לצד התפיסה בדבר הבטלות המוחלטת של ההליך וההחלטה, הוצב מבחן "הבטלות היחסית", מכוחו יש להבחין בין הפגם שנפל בהחלטה לבין נפקותו של הפגם. נפקות הפגם נקבעת על פי נסיבות המקרה, תוך שקילת מכלול נסיבותיו ומכלול האינטרסים הפועלים בהקשר אליו, ופגם דומה עשוי להוליד תוצאות שונות בהקשרים שונים. נפקות הפגם, נקבעת, איפוא, על-פי נסיבות הענין, וביניהן, חומרת הפגם, העוול שנגרם בהפרה, זהות הגוף ומעמדו, סוג ההליך, וסדר הדין החל עליו. כמו כן, יש לבחון אם מדובר בפגם טכני או פגם מהותי.

בענייננו, מתן גזר הדין בהרכב חסר הינו פגם יורד לשורשו של ההליך, והוא מהותי באופיו. הוא משקף סטייה מההליך התקין שהוסדר בחוק המקים את בית הדין למשמעת; הוא עלול לפגוע בזכויותיו של הנאשם להליך תקין, ולהשפיע על גורלו בשירות המדינה ומחוצה לו; הוא עלול לפגוע במהלך פיתוח נורמות המשמעת בידי בית הדין ביחס לכלל עובדי המדינה, ואף לפגוע במעמדו של בית הדין בעיני הציבור בכלל, ובקרב עובדי המדינה בפרט. שיקול מרכזי בגדר השיקולים הרלבנטיים בקביעת נפקותו של הפגם שנפל בגזר הדין, הוא בעבירות משמעת שעניינן כריכה שנעשתה בידי עובד מדינה בין תפקידו בשירות המדינה לבין פעילותו הפוליטית, תוך רתימת תפקידו הציבורי לקידום עניינו האישי. הליך משמעת זה מעלה את היבט ההגנה על עצמאותו של שירות המדינה מהזיקה לפוליטיקה ואת החובה לאכוף בהקפדה יתירה את העקרון המחייב את ניתוקם של עובדי מדינה מעיסוק פוליטי, ומניצול תפקידם בשירות המדינה לקידום יומרותיהם האישיות בנושא זה. לנורמות המשמעתיות הראויות בתחום זה נודעת משמעות מיוחדת לצורך השמירה על אופיו ומעמדו של שירות המדינה כשירות עצמאי ובלתי תלוי במגזר הפוליטי במדינה. ליישומן הלכה למעשה חשיבות רבה בגדרי אכיפת כללי המשמעת בכלל, ולפסיקת בית הדין למשמעת שמור מקום מיוחד במסגרת אכיפת דין המשמעת בנושא הנדון בהליך זה, בפרט.

מנגד, יש לציין, כי גזר הדין ניתן ביום 23.8.05, ומאז חלפו למעלה משנתיים ימים. התמשכות הזמן היא בודאי גורם שיש להביאו בחשבון מבחינת ציפייתו הסבירה של הנאשם לסופיות הדיון בעניינו. כמו כן, עובר לדיון בערעור, פרש המשיב משירות המדינה. מצד אחד, יש בכך כדי להחליש את הזיקה של המשיב לשירות המדינה, ולהוות גורם רלבנטי בגדר השיקולים אם להחזיר את הענין למתן גזר דין חדש לבית הדין למשמעת. מצד שני, הכלל הוא כי פרישה משירות המדינה אינה מייתרת את המשך הליכי המשמעת שטרם הושלמו. על פי סעיף 65 לחוק המשמעת, פרישת עובד מהשירות אינה מפסיקה הליכים שהחלו בהם נגדו לפני בית הדין, והוא רשאי להמשיך בדיון אם ראה צורך בכך.

נקבע, כי במכלול השיקולים, נפקותו של הפגם בענייננו צריך להביא לבטלותו של גזר הדין שניתן בלא סמכות בידי מותב חסר של בית הדין, ולהחזרת הענין למתן גזר דין חדש בידי בית הדין בהרכב שלם.