מנהלי/התערבות בהחלטה להפקיע מקרקעין, אימתי?/עליון
עובדות וטענות: ענייננו בתכנית מתאר מקומית של העיר הרצליה. יוזמת התכנית ומגישתה, הוועדה המקומית לתו"ב הרצליה, מבקשת לשנות את ייעודו של השטח נשוא התכנית (717 דונם), מייעוד חקלאי לשטח ציבורי פתוח שישמש כפארק עירוני (וכן לשטח לצורכי ציבור: למרכז ספורט עירוני ולשטח למבני ציבור). לשם כך, מבקשת התכנית להפקיע את כל המקרקעין הפרטיים שבתחומה.
לאחר שגם הוועדה המחוזית אישרה את התכנית, הוגשו מספר עררים למועצה הארצית. במסגרת העררים הציעו המשיבים תכניות אלטרנטיביות לבנייה למגורים בשטח של כ-70 דונם משטחו של הפארק. המועצה הארצית דחתה את העררים ברוב דעות בקובעה, כי דרך זו אמנם מונעת את הפגיעה בקניין, אך בד בבד היא מצמצמת את שטחו של הפארק ואף משביחה משמעותית את הקניין. באיזון כלל השיקולים, גם אם ינתן משקל רב לקניינם של הפרטים, אשר רכשו במשך השנים קרקעות חקלאיות בהרצליה, והם מצפים לשנות את ייעודן – אין משקלו של שיקול זה גובר על משקלם של צרכי כלל הציבור באזור עירוני זה בריאה ירוקה גדולה ורצופה.
בעקבות ההחלטה הנ"ל הוגשו שלוש עתירות לבית משפט קמא, בגדרן התבקש ביטול ההחלטות של כל מוסדות התכנון ולהורות על ביצוע תכנית של איחוד וחלוקה, שבמסגרתה תתאפשר בנייה למגורים.
בבית משפט קמא נקבע, כי ההחלטה לייחד לפארק שטח של מאות דונמים היא החלטה סבירה. עם זאת, הועלתה השאלה, אם נבחנו לעומק האלטרנטיבות שהמשיבים הציעו, שיש בהן כדי להקטין את עוצמת הפגיעה בקניינם, ואם בחינת האפשרות לצמצם את שטח הפארק בכ-10% כדי להקים שכונת מגורים פוגעת בתכלית הציבורית של הקמתו. בית המשפט סבר, כי אין כל קדושה בשטח של 717 דונם דווקא: כך משום שלמעט טענה סתמית, לא הוצגה כל ראייה לכך שכל השטח המוצע להפקעה חיוני להגשמת התכנית; כך לנוכח דעת המיעוט במועצה הארצית; וכך משום שהקמת קניון מסחרי בשטח אשר היה מיועד להיכלל בתחומי הפארק, מפחיתה מעוצמת הטענה שאין לשנות משטחו, ולו במעט.
בית המשפט הוסיף ואמר כי אילו היתה הקמת הקניון סטיה יחידה מ"הרצף התכנוני", לא היה מנוס מלקבוע כי עיקרה של התכנית עונה על דרישות הסבירות. אולם, מהראיות עולה כי נושא הרצף התכנוני זוכה לפרשנות יחסית ומשתנה על פי מהותה של החריגה המוצעת. נקבע, כי התכנית האלטרנטיבית, שמיקמה את המגורים בחלק הצפוני-מזרחי של הפארק, איננה פוגעת ברצף יותר משפוגעים בו שדה התעופה ושכונת המגורים העתידה לקום בכפר שמריהו. לפיכך, סבר בית המשפט, כי אין לדחות את תכנית המשיבים בשל פגיעה ברצף התכנוני. סיכומו של דבר הורה בית המשפט להחזיר את הדיון לוועדות המקומית והמחוזית "לבחינת ההצעות האלטרנטיביות".
על פסק דינו של בית משפט קמא הוגשו הערעורים דנן.
דיון משפטי: כב' הש' ד' חשין: הלכה היא כי בביקורת החלטותיהן של רשויות המינהל, בית המשפט לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המנהלית ולא יכפה דעתו עליה. וכך, בהידרשו להחלטות מקצועיות של רשויות התכנון לא ישים עצמו בית המשפט "מתכנן עליון". עילות הביקורת השיפוטית על החלטות הרשויות נגזרות מן החובות והאיסורים המוטלים עליהן: לנהוג בהגינות, בתום לב, בשוויון, ללא משוא פנים, בסבירות, במידתיות, וכיוצא באלה. בבחינת הליכי קבלת ההחלטה ייבדקו איכות הנתונים ששימשו בקבלתה, טיבם של השיקולים על פי הם נתקבלה והאיזון שנעשה ביניהם.
התכנית דנן מבקשת להפקיע את כל המקרקעין הפרטיים המצויים בתחומה לצורך הקמתו של פארק עירוני בהרצליה. יוזמי התכנית, והגורמים המקצועיים שבחנו אותה, החליטו להקים פארק עירוני שלא ישולבו בו מגורים בדרך זו או אחרת, משום ששילוב מגורים ייצור פארק שונה מן הפארק אותו תכננו. זאת, לא רק מבחינת היקף הפעילות אשר יצטמצם עם הקטנת שטחו של הפארק, אלא אף מבחינת ההשפעה שתהיה לקרבת מגורים על אופי הפעילות בפארק - על האפשרות לקיים את הפעילויות המתוכננות ללא הפרעה מצד הדיירים לנופשים (ולהיפך) וללא הגבלת ימים ושעות, כמו גם על תחושת הנופשים בפארק - שאין דומה התחושה בפארק פתוח ו"משוחרר" מסמיכות של מגורים לתחושה בפארק שאיננו כזה. לכל אלה, נטען, תהיה גם השפעה על האטרקטיביות של הפארק.
יש לזכור, כי התכנית שהוצגה בפני המועצה הארצית היתה לבניית שכונת מגורים בהיקף של כ-1,400 יחידות דיור, ב-16 בניינים בני 15 קומות, באופן שתיווצר חומה, לטענת המערערות, בשטחו הצפון-מזרחי של הפארק. החלטתם זו של מוסדות התכנון, ככל שהיא פוגעת בקניינם של בעלי המקרקעין, איננה יכולה להיחשב מבחינת תוכנה כהחלטה בלתי סבירה, ובוודאי שלא בלתי סבירה באורח קיצוני.
העובדה שבעבר נגזרו שטחים משטח הפארק המתוכנן לצרכים שונים של תחבורה, הקמת מוסדות עירוניים, ואפילו לצרכים מסחריים (כהקמת הקניון, עליה נמתחה ביקורת על ידי המועצה הארצית), לא הופכת את סירובם של מוסדות התכנון לגזור ממנו שטחים נוספים לצורכי מגורים, ולו רק בשיעור 10%, לבלתי סביר. גם העובדה שרשויות מקומיות אחרות מסביב להרצליה בחרו להקים פארקים באמצעות תכניות של איחוד וחלוקה, בפצותם את בעלי המקרקעין המופקעים על ידי הקצאת קרקעות לבנייה והגדלת אחוזי הבנייה, לא מחייבת את המסקנה שההחלטה בעניין פארק הרצליה היא בלתי סבירה. אף העובדה שבתחומה של העיר מצויים שטחים ירוקים נוספים בהיקף זה או אחר, וגם מתוכננים עוד שטחים כאלה, כמו גם העובדה שתחזיות האוכלוסיה לעיר לא התאמתו, ושהרצף התכנוני של פארקים לא נשמר, לא מחייבות את המסקנה שהתכנית איננה סבירה באופן המחייב את התערבותו של בית המשפט.
ראש העיריה העידה במועצה הארצית, כי הרעיון של שילוב מגורים היה בפני יוזמי התכנית, ואף הופעל לחץ כבד לבחור בו. הגם שהיה "קל" יותר לקבל את הרעיון של איחוד וחלוקה, שלא היה מקים נגד העיריה את מאות בעלי המקרקעין המופקעים, והיה נותן מענה לנושא המימון – חוסך את תשלום הפיצויים בגין הפקעה, ומסייע במימון הקמת הפארק ואחזקתו - יוזמי התכנית העדיפו תכנית אחרת, המפקיעה את כל השטח, על כל הקשיים הכרוכים בכך. מכאן, שלא שיקול זר הוא שגרם ליוזמי התכנית להעדיף דווקא תכנית המפקיעה בשלמותו את השטח על פני תכנית של איחוד וחלוקה. יש לזכור עוד, כי מדובר בקרקעות שייעודם חקלאי ושמעולם לא תוכננו בהן מגורים.
סבירות ההחלטה נבחנית כאמור גם על פי מידתיותה, וזו נדרשת במיוחד כאשר מדובר בפגיעה בזכות הקניין בדרך של הפקעתו. אלא שענייננו אנו בשאלת התערבותו של בית המשפט בהחלטה מקצועית של גורמי התכנון לממש תכנית בדרך של הפקעה ולא בדרך של איחוד וחלוקה, וזאת משיקולים מקצועיים. במקרה כזה, כבר נקבע לא אחת, כי אין מתערבים בהחלטת גורמי התכנון, והוא כל עוד לא נפל בה פגם אחר המחייב התערבות. לפיכך, לא היה מקום להתערבותו של בית משפט קמא בהחלטת העיריה וגורמי התכנון.
אשר לטענה, כי לעיריה אין את היכולת הכלכלית לממש את התכנית, כפי שסבר המיעוט במועצה הארצית, וכי בכל מקרה הנושא לא נבחן כיאות על ידי העיריה ועל ידי גורמי התכנון. אכן, אישורן של תכניות מפקיעות, שאינן בנות ביצוע מבחינה כלכלית, פוגע לא רק בבעלי המקרקעין המופקעים, אלא גם בציבור, שלצרכיו הן נועדו, וכתוצאה מאלה נפגע גם אמון הציבור ברשויות. במקרה דנן, הנושא נבדק רק במועצה הארצית. שם סבר המיעוט, שלעיריה אין היכולת הכלכלית לבצע את התכנית. הרוב, שסבר כי מצבה הכספי של העיריה איננו מעניינו, ציין כי עלות התכנית היא אמנם שיקול רלוונטי, אך הוסיף כי התכנית איננה אמורה לאזן עצמה אלא האיזון יכול להיעשות על פני זמן.
המערערות המציאו את החלטות הוועדה המחוזית והמועצה הארצית. הוועדה המחוזית מציינת בהחלטתה כי רשמה בפניה את הודעתה של ראש העיריה לפיה יכול כל בעל זכויות בתחום התכנית לפנות לאלתר כדי לקבל את הפיצוי המגיע לו. נראה, אפוא, כי לעניין זה ניתן מענה במסגרת החלטתה של הוועדה המחוזית.
