מנהלי/ביטול חיוב בארנונה בגין קווי תשתית/מחוזי

עובדות וטענות: העתירה דנן, עניינה ביטול חיובי ארנונה שהושתו על העותרת, חברת חשמל לישראל בע"מ (להלן: חח"י), על-ידי המשיבות, מספר רשויות מקומיות, בגין קווי חשמל עיליים והקרקע שמתחתם. הצדדים התמקדו בטענותיהם בשאלת הפרשנות של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות.

המחלוקת העיקרית בין הצדדים לגבי פרשנותו של סעיף 274ב(ג) לפקודה נוגעת לשאלה האם הוראה זו, בנוסחה לפני תיקון תשס"ג, התכוונה לפטור רק את שטח הקרקע שמתחת לקווי החשמל, כשהם במצב סטטי (בהעדר טלטול ברוח), או שמא גם את רצועת הקרקע שמשני צדי התיילים הקיצוניים, שהם מרווחי הביטחון הנדרשים על ידי רשויות התכנון ("פרוזדור החשמל"). על פי תכניות המתאר הארציות והמחוזיות, קיימת מגבלה תכנונית בשטחים שמתחת לקווי החשמל: אסורה כל בנייה בטווח של 20 מ' מקו מתח עליון, ו-35 מ' מקו חשמל במתח על-עליון, הן בשטח פתוח והן בשטח בנוי. מחלוקת זו נוגעת הן למצב המשפטי שקדם לתיקון תשס"ג, והן למצב שנוצר בעקבותיו, שכן חובת תשלום הארנונה בגין שטח מרווח הביטחון שאיננו נכלל ב"קווי תשתית" לאחר תיקון תשס"ג מותנית בהיותו "קרקע מוחזקת" בידי חח"י.

דיון משפטי: כב' הש' ד"ר ע' בנימיני: במקרה דנא, נאמר בדברי ההסבר להצעת החוק המתקן, כי: "מוצע לקבוע כי ההגדרה 'קווי תשתית' לצורך אי הטלת ארנונה כללית תורחב ותכלול גם...מרווח ביטחון...". בהוראה החדשה נותרה ההגדרה הישנה של "קווי תשתית", אך התווסף המשפט "בתוספת קרקע ברוחב...". דברים אלו מצביעים לכאורה על כוונה להרחיב את הפטור הקיים לקווי תשתית, כך שיכלול גם את מרווח הביטחון שלצד הקווים.

vתיקון מבטא, למעשה, חוסר שביעות רצון של המחוקק מן הדרך שבה פירשו מספר רשויות מקומיות את סעיף 274ב(ג), כאשר החלו לפתע להטיל ארנונה על מרווחי הביטחון שלצד הקווים, ואין בתיקון זה כדי למנוע מבית המשפט לקבוע כיום כי גם קודם לתיקון כללו "קווי תשתית" את מלוא פרוזדור החשמל.

לא ניתן לומר כי הפטור שבסעיף 274ב(ג) לקווי תשתית, הכולל את "הקרקע שבה או מעליה הם עוברים", נועד לחול על תיילי החשמל רק במצבם הסטטי, תוך התעלמות מן העובדה הפיזית של תזוזתם ברוח- עובדה הידועה לכל. ואם כך, הרי שהפטור ניתן גם לקרקע שמעליה הם עוברים במצב טלטול מירב, שכן הפטור לקווי תשתית עיליים ניתן בסעיף 274ב(ג), ואין כל בסיס לסברת המשיבות כי הכוונה היתה אך ורק לקרקע הנמצאת בקו אנכי ישר מתחת לתיילים הקיצוניים. הטענה בדבר חיוב בתשלום ארנונה על שטח קרקע, רק משום שתילי החשמל מתנופפים מעליו באופן אקראי, בשל משבי רוח חולפים, הינה אבסורדית ויש לקבוע, כי פרוזדור החשמל הינו חלק אינטגרלי פיזי מקווי התשתית העיליים.

שאלה אחרת היא מה דינם של אותם כ-20% נוספים מפרוזדור החשמל, המשמשים כמרווח ביטחון למניעת התחשמלות, ואשר נמצאים משני צדי קווי החשמל במצב של טלטול מירבי. שטח זה, אכן איננו מהווה חלק אינטגרלי פיזי מקווי החשמל, אך הוא מהווה חלק אינטגרלי מקווי החשמל מבחינת ההגבלות החוקיות והתכנוניות, ומבחינת התכלית של הולכת חשמל, שעבורה ניתן הפטור.

עוד תכניות

כמו כן, יש לצאת מתוך הנחה שהמחוקק היה ער, בעת התקנת הפטור, לדרישות החוקיות והתכנוניות הנוגעות לקווי החשמל, ולכך שהם דורשים מרווחי ביטחון לצדם - בעיקר לאור טווח טלטול התיילים ברוח. אם לא קבע המחוקק, חרף כך, מגבלה כלשהי על תחום פרוזדור החשמל הפטור מארנונה- אות היא לכך שהמחוקק התכוון לפטור את קווי התשתית כפי שהם, ללא כל הגבלה נוספת.

לענין זה גם נפסק, לגבי בקשת פטור לתעלת מים של מקורות, כי התעלה היא תעלה פתוחה ורחבה מאוד, והיא איננה קו תת קרקעי וגם לא קו עילי כמובנם בסעיף 274ב(ג). והרציונאל שמאחורי הפטור בגין קווי חשמל וטלפון הנישאים על עמודים, או הטמונים בתוך הקרקע, אינו עומד לתעלה כזו. בפסיקה אף נקבע לגבי בריכות ותעלות הטיהור אשר אינן פטורות מארנונה, כי הן אינן נחשבות כ"קווי תשתית", קרי: "קווים תת קרקעיים להולכה או להעברה…", ולאו דווקא בשל השטח הניכר שהם תופסים.

המשיבות סומכות על פסיקה שניתנה לגבי פרשנותו של סעיף 274ב(ג) בנוגע לחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן: תש"ן) אשר חייבה את תש"ן בתשלום ארנונה בגין רצועת הביטחון ברוחב 30 מ' שלצדי קו הנפט, המשמשת לתחזוקה ולאבטחה. ואולם, בעניין תש"ן, רצועת ביטחון לא היתה חלק אינטגרלי מצינור הנפט, אלא רק נדרשה לצורכי אבטחה ותחזוקה, ותש"ן הקימה עליה מגדלי שמירה, צנרת כיבוי ומתקנים אזרחיים. תש"ן אף מנעה מאחרים כל שימוש בפועל ברצועת ביטחון זו, ועמדה לגדר אותה. בענייננו, מדובר ברצועת שטח שבה חברת החשמל איננה תופסת ואיננה משתמשת דרך קבע, ואשר נובעת משיקולי בטיחות הקשורים להולכת החשמל. להבדיל מעניינה של תש"ן, התופסת באופן פיזי ומוחשי רצועת קרקע - אין חח"י תופסת ברצועת קרקע, שהרי מדובר בקווי חשמל עיליים. פרוזדור החשמל בו עסקינן, איננו אלא שטח הכפוף למגבלות שימוש ובנייה בשל סכנת החשמל.

כמו כן, חח"י איננה מקבלת מן המשיבות שירותים מוניציפליים כלשהם בגין פרוזדור החשמל, ואף משום כך אין הצדקה לחייבה בארנונה על שטח זה.

טענה נוספת של המשיבות, היא כי יש לפרש בצמצום הוראת חוק המעניקה פטור מארנונה. ואולם, ההלכה החלה על פרשנות חוקי המס, היא כי אין לפרשם בצמצום או בליברליות, אלא על-פי לשונם ותכליתם. ובמקרה של ספק יפורש החוק לטובת הנישום.

המשיבות מדגישות בטיעוניהן את המגבלות התכנוניות והסביבתיות המוטלות בשטחן עקב הימצאותם של קווי החשמל, ואת ההפסדים הכספיים הנגרמים להם בשל אובדן הכנסות בגין היטלי פיתוח ותשלומי ארנונה שהיו נגבים אילו הרשות המקומית היתה יכולה להתיר בנייה בתחום פרוזדור החשמל. אולם, מגבלות אלו, כמו גם אובדן ההכנסות הנובע מהן, אינן נגרמות בשל שימוש או החזקה של חח"י בשטח פרוזדור החשמל. המגבלות נובעות מדרישות תכנוניות ובטיחותיות.

חיוב עמודי החשמל: המחוקק קבע בהוראת הפטור קריטריון (גבול עליון של 32 מ"ר) בנוגע לשאלה אימתי יש לראות "מתקני חיבור" כמתקנים התופסים שטח ניכר. מדובר בהוראת חוק מיוחדת לעומת הוראת החוק הכללית הפוטרת את קווי התשתית והקרקע שמתחתם מתשלום ארנונה. הטעם לכך ברור: בעוד שקווי החשמל נישאים באוויר, ואינם תופסים שטח קרקע לשימושה הבלעדי של חח"י (גם בשטח פרוזדור החשמל), הרי שעמודי החשמל תופסים שטח קרקע לשימושה הבלעדי, או כמעט בלעדי, של חח"י. לכן הגביל המחוקק את שטח מתקני החיבור הפטורים מארנונה, ואין לעקוף כוונה זו של המחוקק תוך הסתמכות על הפטור ל"קווי תשתית" והקרקע שמעליה הם עוברים. לפיכך, כאשר עמוד חשמל תופס שטח העולה על 32 מ"ר, יש לחייב בארנונה את השטח החורג מ- 32 מ"ר, גם אם שטח זה נמצא מתחת לקווי החשמל, או בתחום פרוזדור החשמל.

שאלה נוספת היא, באיזה תעריף יסווג עמוד החשמל, התופס שטח העולה על 32 מ"ר .נקבע, כי הואיל והארנונה מוטלת על הקרקע ולא על עמוד החשמל, יהא זה רק סביר להניח שהכוונה היתה שהארנונה תוטל על פי סיווג של "קרקע תפוסה", ולא על פי סיווג "בנין", גם אם ניתן לראות בעמוד חשמל "בנין" לצורך חיוב בארנונה.

כמו כן, ככל שמדובר בהטלת ארנונה, שההצדקה לקיומה טמונה בהנאה שמפיק הנישום מן השירותים שמעניקה הרשות המקומית בגין הנכס, יש להתייחס אל עמודי חשמל כאל מיתקן, ולא כאל "בנין". עמוד חשמל איננו ניתן לשימוש כלשהו, זולת כך שהוא נושא עליו את קווי החשמל. גם המחוקק מתייחס לעמודי החשמל בסעיף 274ב(ג) כאל "מיתקני חיבור".

אשר לגובה התעריף בגין "קרקע תפוסה", סעיפים 5-6 לתקנות ההסדרים מאפשרים לרשות המקומית להטיל ארנונה על "קרקע תפוסה" על פי תעריף מזערי או מרבי. מכאן, שבית המשפט אינו מוסמך או יכול לקבוע את שיעור הארנונה הראוי במקרה זה. סיווג זה כולל בתוכו תתי-סיווגים שונים בצו הארנונה ויהא על הרשות לבחור את הסיווג המתאים בהתאם לצו. יוער, כי מתיקון תשס"ג עולה כוונה להטיל ארנונה על קווי תשתית שאינם כלולים בפטור בשיעור נמוך ביותר, וכוונה זו של המחוקק צריכה להדריך את הרשות המקומית.

פרוזדור החשמל כ"קרקע תפוסה" כהגדרתה בסעיף 269 לפקודת העיריות: חרף האמור, והואיל והצדדים פרשו מסכת טיעונים בעניין – האם שטח פרוזדור החשמל מהווה "קרקע תפוסה", שניתן להטיל בגינה חיוב ארנונה - מחליט בית המשפט להתייחס אף לטענה הנ"ל. כמו כן, השאלה של "קרקע תפוסה" נוגעת גם לפרשנות סעיף 274ב(ג) לפקודה, שכן העדר שימוש וחזקה בפועל בקרקע שמתחת לקווי החשמל הוא אחת הסיבות למתן הפטור.

סעיף 269 לפקודה מגדיר "קרקע תפוסה" כקרקע "שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין." לפיכך, על מנת שקרקע תיחשב כ"תפוסה" יש צורך להוכיח שני תנאים מצטברים: חזקה בקרקע ושימוש בה. אשר למושג "שימוש", נפסק כי השימוש הנדרש לצורך היות הקרקע "תפוסה"-צריך להיות שימוש בפועל ואין די בזכות לשימוש. אשר לקווי חשמל, כבר נפסק, כי קווי תשתית הנישאים באוויר או הטמונים מתחת לאדמה אינם מהווים 'שימוש' בפועל בקרקע ואין הם מונעים מאחרים לעשות שימוש בה. כמו כן, אין חולק, כי חח"י איננה בעלת זכויות כלשהן בשטח פרוזדור החשמל. יתר על כן, אין לה שליטה בשטח זה, שהוא פתוח למעבר חופשי של כלל הציבור. זאת ועוד: המבחן שנקבע בפסיקה בנוגע ל"בעל הזיקה הקרובה ביותר בנכס" נועד לזהות את האדם אשר נהנה משירותי הרשות. חח"י איננה נהנית משירותים מוניציפאליים של המשיבות בנוגע לפרוזדור החשמל, וגם מטעם זה אין לראותה כ"מחזיקה ומשתמשת" בשטח לצורך תשלום ארנונה.

אשר על כן, המשיבות אינן רשאיות לחייב את חח"י בארנונה בגין פרוזדור החשמל, גם בלא קשר לפטור שבסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, משום שאין לראות בשטח זה "קרקע תפוסה", כהגדרתה בסעיף 269 לפקודה.

מעבר לאמור לעיל גם נפסק, כי לא ניתן להטיל על חח"י ארנונה באופן רטרואקטיבי בגין שנות מס קודמות, לאחר שבמשך שנים לא דרשו מהן המשיבות תשלום ארנונה בגין פרוזדור החשמל שבתחומן. כך גם אין לחייבה בתשלום ארנונה מתחילת שנת המס, כאשר הדרישה נשלחה באמצע או בסוף שנת המס, או בתשלום דמי פיגורים בגין תקופה שקדמה למשלוח דרישת התשלום הראשונה הנוגעת לפרוזדור החשמל.

כן נפסק, כי לו היתה מתקבלת טענתן של המשיבות שהן רשאיות לחייב בארנונה את שטח פרוזדור החשמל, הרי שלא היה בכך כדי להוות סיווג חדש או העלאה של תעריף הארנונה, בניגוד ל"חקיקת ההקפאה". המשיבות אינן מנועות מלדרוש בשנת 2000 את שנמנעו מלדרוש כדין בשנים שקדמו לכך, אך נמנעו מלעשות כן בשל טעות בהבנת החוק (אם היתה זו טעות).