מנהלי/היקף חובת ההודעה בדבר שינוי מחזיק בנכס/עליון

עובדות וטענות: בשני המקרים דנן, אשר הדיון בהם אוחד, שאלה משפטית זהה. סעיף 325 לפקודת העיריות קובע, כי העירייה רשאית להטיל ארנונה על נישום שחדל מלהחזיק בנכס, כל עוד לא נמסרה מטעמו הודעה בכתב על הפסקת הבעלות או החזקה בנכס. סעיף 326 לפקודה קובע, כי הארנונה מוטלת על מי שנעשה הבעלים או המחזיק של הנכס, ואף מטיל חובה על בעלים או מחזיק, שמכר או העביר את החזקה בנכס, למסור לעירייה הודעה בכתב על מהות העסקה והצדדים לה. השאלה שבמחלוקת הינה, האם ייתכנו נסיבות שבהן, למרות שלא עמד המחזיק או הבעלים של נכס בחובת ההודעה בכתב לעירייה על שחדל להיות הבעלים או המחזיק בנכס או על העברת הבעלות או החזקה לאחר, לא יחויב בתשלום ארנונה, וזאת משום שהעירייה התרשלה או משום שהעירייה ידעה (ידיעה קונסטרוקטיבית) על החדילה או ההעברה.

בבר"ם 867/06 מדובר בחיוב ארנונה בגין חניון הממוקם בבניין עסקים "חניון הסיטי" בעיר חיפה. ביום 28.2.99 נערך הסכם בין הבעלים של החניון לבין המשיבה – חב' דור אנרגיה (1988) בע"מ - לפיו הוחכר לה החניון למשך כ-20 שנה. ימים מספר לאחר חתימת הסכם החכירה, ועוד בטרם הושלמה בניית החניון, נערך הסכם בין דור אנרגיה לבין חברת נ.פ.ג ייזום ושיווק בע"מ (להלן: נ.פ.ג), במסגרתו הוחכר החניון בחכירת משנה לשמונה עשרה שנים וחצי לנ.פ.ג.

ביום 5.2.99, הודיע מנהל "חניון הסיטי" למנהלת הארנונה בעיריית חיפה, כי החניון צפוי להיות מושלם ביום 10.5.99. עוד נמסר לעירייה במסגרת דיווח זה, כי שוכרת החניון הינה דור אנרגיה. ביום 1.7.99 נפתח החניון לקהל והחל ממועד זה החלה העירייה לחייב את דור אנרגיה בארנונה.

ביום 19.11.00, ולאחר שלא שולם אף לא תשלום אחד, החלה העירייה בנקיטת הליכי גבייה מנהליים כנגד דור אנרגיה, לגביית החוב שהצטבר לסך של 621,479 ש"ח, ונשלחה התראה לפני עיקול. דור אנרגיה הגישה השגה ובה טענה כי נ.פ.ג מחזיקה בנכס. בתשובה, ציינה העירייה, כי לא נתקבלה אצלה כל הודעה בדבר שינוי מחזיק. השגה שהוגשה לועדת הערר נדחתה מאותה סיבה. אף בערעור בבית המשפט המחוזי נדחתה טענת דור אנרגיה, לפיה לא חלה עליה, בנסיבות העניין, החובה להודיע בכתב לעירייה על שינוי החזקה בנכס ונקבע, כי משהופרה חובה זו נותרה דור אנרגיה חייבת בתשלומי הארנונה בגין הנכס.

עם זאת, התקבלה הטענה, כי העירייה התרשלה באי בירור זהות המחזיק בחניון במשך תקופה של למעלה משנה בה לא שולמו חיובי הארנונה וזאת גם לאור הצטברות חוב ארנונה בסכום של למעלה מ-600,000 ש"ח. לאור זאת נקבע, כי לא יהיה זה צודק להטיל על דור אנרגיה את מלוא החיוב ונקבע, כי חיובה של דור אנרגיה בארנונה יימשך לתקופה של חצי שנה בלבד ויש לפטור אותה מחיובי ארנונה בגין הנכס לתקופה שלאחר מכן. על כך הגישה העירייה את בקשת רשות הערעור דנן.

ברע"א 3502/06 נידון חיוב ארנונה בגין בניין ששימש עשרות שנים כקולנוע. המבקשת, בידור נאה מפעלי בתי קולנוע בע"מ (להלן: בידור נאה), היא החוכרת לדורות של הבניין. ביום 7.1.90 נערך הסכם שכירות בינה לבין חברת כבל-נט בע"מ, לפיו יושכר לה הנכס ויוכשר למוקד שידורי טלוויזיה בכבלים לתקופה מינימאלית של שלוש וחצי שנים. עד ליום 14.4.90 המשיך הנכס לשמש כבית קולנוע, אולם לאחר מכן, החלה עבודת הכנה לקראת שיפוצים במקום, שעמד ריק באותם ימים.

עוד תכניות

ברם, מספר חודשים לאחר ששכרה את הנכס, נקלעה כבל נט בע"מ לקשיים כלכליים, ובפברואר 1991 הודיעה לבידור נאה על ביטול ההסכם. בידור נאה היתה רשומה בספרי העירייה כמי שהחזיקה בנכס ועל כן, משלא נפרע חוב הארנונה, הגישה העירייה תביעה כספית כנגדה לתשלום חוב הארנונה, אשר התקבלה.

בערעור נחלקו דעותיהם של השופטים. בעוד שכב' הש' י' דר וא' שיף קבעו כי בידור נאה לא עמדה בדרישות הפשוטות של החוק, למסור לעירייה הודעה בכתב על העברת החזקה, ובנסיבות אלה רשאית היתה העירייה לראות בה כמי שהמשיכה להחזיק בנכס. סברה כב' הנש' הש' גילאור, כי ההסדר בעניין מתן ההודעה בכתב לא נועד לעודד את העירייה להתנהגות פסיבית ולעצימת עיניים, ותיתכנה נסיבות בהן תידרש העירייה לבדוק באופן פעיל מדוע ארנונה על נכס מסוים אינה משתלמת. משלא נפרעו מספר הודעות תשלום, מן הראוי היה שהעירייה תברר את מצב החזקה בנכס וזאת בהתחשב בטיב הנכס, באופיו הציבורי ובגובה הסכום לתשלום.

על פסקי הדין הללו, בקשות רשות הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' י' דנציגר: החבות בארנונה על פי פקודת העיריות חלה על "המחזיק", בהיותו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס.

סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות מורים, כי על הבעלים ועל המחזיק בנכס המוכרים או משכירים את הנכס לאחר, מוטלת החובה להודיע בכתב לרשות המקומית על שינוי שכזה, וכל עוד לא מסרו הודעה כאמור יהיו חייבים בתשלום הארנונה. ההנחה היא, כי נישום שחדל להחזיק בנכס ימהר להשתחרר מחבותו בארנונה, וימסור על-כך הודעה בכתב לרשות המקומית. טעם נוסף הוא, שלא להכביד על הרשות יתר על המידה באיתור המחזיק ולא לחייבה לבדוק בכל עת את המצב בשטח לאשורו. בצדק, אם כן, נצמדו בתי המשפט בערכאות הדיוניות לתכלית זו של החקיקה, ויישמו את ההסדר הקבוע בסעיפים 325 ו-326 באופן דווקני.

ברם, אף על הרשות המקומית מוטלת חובה – חובת ההגינות, בהיותה נאמן של הציבור. חובת ההגינות היא, מושג עמום שניתן למלא אותו תוכן מעת לעת. הכוונה היא למקרים שבהם קיימות נסיבות, אשר בהצטברותן, יש בהן כדי ליצור מצב קיצוני המטיל חובת בדיקה אקטיבית על הרשות עצמה. בנסיבות כאלה, לא תוכל הרשות המקומית לשבת בחיבוק ידיים ולהמשיך לשלוח הודעות חיוב לנישום שאינו משלם את חיוב הארנונה.

בכלל הנסיבות הוכרו משך הזמן שחלף אשר במהלכו לא שולם חוב הארנונה, גובה החוב שהצטבר, היותו של הנכס - נכס ציבורי וידוע בתחומי הרשות המקומית. כך גם ידיעתן של מחלקות אחרות של הרשות המקומית אודות הפסקת החזקה או הבעלות של הנישום בנכס, באמצעות הודעות בכתב שקיבלו, עשויה להיות אינדיקציה לכך שהרשות עצמה את עיניה.

במקרים מסוימים, בהצטברותן של נסיבות אלה ואחרות, ניתן יהיה לראות משום התעלמות של הרשות מ"תמרורי האזהרה", התעלמות העולה כדי הפרת חובת ההגינות מצדה. באשר לתוצאותיה של הפרת חובת הבדיקה - דהיינו, האם הפרת חובת ההגינות על ידי הרשות משמעה פטור מוחלט מתשלום הארנונה על ידי הנישום או שמא פטור חלקי, ומה יהיה החלק בו יחוב הנישום - הדבר ייגזר מנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה.

מן הכלל אל הפרט: שיהוי של שנה בהליכי גביה, במהלכה הצטבר חוב ארנונה בסך של 621,479 ש"ח, אינו עולה כדי נסיבות קיצוניות במיוחד המצדיקות קביעה כי העירייה התרשלה בתפקידה. הטלת החובה על העירייה לערוך בדיקה הינה החריג, והיא תידרש רק בהתקיים מקרים מיוחדים ובנסיבות קיצוניות. תנאים אלה לא התקיימו במקרה דנן. חובתה של דור אנרגיה, כמחזיקה הרשומה, להודיע לעירייה כי החזקה עברה לנ.פ.ג לא מולאה, ועל דור לשאת במלוא חיוב הארנונה לתקופה הרלוונטית.

אשר לעניין של בידור נאה, כב' הנש' גילאור סברה כי לאור מרכזיותו של נכס ציבורי זה, חזקה על העירייה כי היא יודעת על הנעשה בו וכל תוצאה אחרת תלמד על עצימת עיניים. אלא, שספק אם אכן מדובר בנכס כה ידוע עד כי נכון להכיר, בנסיבות העניין, בקיומה של חזקה שכזו. בנוסף, בית המשפט קמא לא קיבל כטענה מוכחת כי גורמים שונים בעירייה ידעו על התוכניות לשינוי ייעוד הנכס, וכתוצאה מכך על השינוי בזהות המחזיק.

כב' הש' א' פרוקצ'יה: בענייננו, מדובר בהסדר סטטוטורי המטיל חובה מפורשת על המחזיק המקורי בנכס להודיע לרשות על חדילתו מחזקה בנכס כתנאי לפקיעת חבותו בארנונה לעתיד. מדובר בחובה מכח חוק אשר נועדה, ביסודה, לקדם את האינטרס הציבורי בהקלה על מערכת הגבייה של מיסי העיריה מצד אחד, ובחסכון לקופה הציבורית שהיה נמנע אילו נדרשה העיריה לקיים מנגנון מעקב אחר שינויים בשטח לצורך קביעת זהות המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה בתחומה. מנגד, חובת ההודעה שהוטלה על האזרח כלפי הרשות הציבורית היא מינימלית במידת ההכבדה שהיא מטילה עליו, ואינה עומדת בכל יחס שהוא לדרישה – שאיננה מנויה כלל בחוק – כי הרשות המקומית תבדוק מיוזמתה, בהתקיים נסיבות מסוימות, את השינויים בזהות המחזיקים בנכסים בשטחה.

הסקת קיומה של חובה כזו על הרשות מכוח עקרונות כלליים עלולה לסכל את תכליתו של החוק, ואף יש בכך משום החלשה ניכרת של החובה הסטטוטורית המוטלת על המחזיק כלפי הרשות, אשר במקום להתגונן בפני הפרת חובתו, יבחר בטענת התקפה כלפי הרשות על שהיא לא בדקה מצידה את מצב הנכס.

מדובר במצב שבו החובה חלה על המחזיק, ועליו בלבד, ואין הוא יכול לתרץ את מחדלו בחובת ההגינות הכללית החלה על הרשות הציבורית כלפי אזרחיה, הנדרשת, על פי הטענה, לחלצו מהפרת חובתו. יהיו הנסיבות המצטברות אשר יהיו. נראה, כי האפשרות לגזור מהדין הכללי קיום חובה על הרשות, שיש בה כדי לפטור או להחליש חובה מן החוק שהאזרח חב כלפיה היא נדירה, ככל שהיא בכלל קיימת.

בצריך עיון תיוותר השאלה בדבר נסיבות חריגות שבהן ידיעה בפועל של הרשות בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בתחומי הרשות, עשויה להוות תחליף להודעה בכתב מאת המחזיק, הנדרשת על פי הוראות סעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות.

כב' הש' ע' ארבל: עקרון הסבירות מחייב את העיריה, בין היתר, גם בהתייחס לעצם גביית תשלומי הארנונה, אף בהינתן שהמצב המשפטי הוא כי המחוקק הטיל על התושב את הנטל להודיע על שינוי זהותו של מחזיק הנכס בפועל. משכך, במצב בו מתקיימת ידיעה בפועל, המשך הגביה מהמחזיק היוצא יהיה בלתי סביר, ועל כן יהא זה מוצדק לראות את המחזיק היוצא כמעין "מודיע קונסטרוקטיבי".

אין לגזור מכך בהכרח כי הימצאות המידע בידי כל אחת ממחלקות העיריה האחרות עשויה לפטור את המחזיק היוצא מחיובו בתשלומי הארנונה בגין התקופה בה לא החזיק בנכס בפועל. קביעה גורפת שכזו עלולה להטיל על העיריה נטל אקטיבי בדמות חובת תיאום מוחלט בין כל גופי העיריה, וככזו אינה עולה בהכרח בקנה אחד עם תכלית החקיקה. בהקשר זה, יבחן כל מקרה לגופו.

בסיס נוסף לתוצאה זו מצוי בחובת ההגינות המוטלת על העיריה כרשות מנהלית. בנסיבות של ידיעה בפועל בדבר שינוי זהות המחזיק בנכס בפועל, החלטת העיריה להמשיך לחייב את המחזיק היוצא הינה לא רק בלתי סבירה, אלא אף אינה עולה בקנה אחד עם חובתה לנהוג בהגינות. במקרים כאלה, ישיבה בחיבוק ידיים, תוך שהעירייה נתלית בדרישת הכתב מכוח סעיף 325 לפקודה,אינה מתיישבת, עם חובת ההגינות.