מנהלי/חוקיות היטל בגין סלילת כביש בינעירוני/מחוזי

עובדות וטענות: ענייננו בתוואי כביש עוקף עפולה, אשר לידתו בתכנית מתאר ארצית לדרכים מס' 3, תיקון מס' 11א'. ביום 1.12.98 אושרה תכנית מפורטת לתכנית המתאר הארצית הנ"ל, אותה יזמה "מע"צ מחוז צפון". במסגרת תכנית זו נקבע כי השטחים המיועדים לדרך מס' 65, יופקעו בהתאם להכרזה שנעשתה לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל והבעלות בדרך תירשם על שם המדינה. כביש עוקף עפולה נסלל החל משנת 1999.

העותרים הם בעלי זכויות במקרקעין שונים בתחום שיפוטה של המשיבה, עיריית עפולה. ביום 29.4.07 התקבלה החלטת מועצת העיר עפולה המאשרת הכרזה על כביש עוקף עפולה כ"רחוב ציבורי" ועל ביצוע עבודות סלילה. בהתאם, שיגרה המשיבה לעותרים דרישות לתשלום היטל בגין הכרזתו וסלילתו וזאת מכח חוק העזר לעפולה (סלילת רחובות). כנגד דרישה זו מופנית העתירה דנן.

עיקר טענות העותרים הוא לחיוניות הזיקה לשירות הניתן על-ידי הרשות כתנאי לחוקיות הטלת ההיטל. נטען, כי כביש עוקף עפולה תוכנן, בוצע ונסלל על-ידי מדינת ישראל באמצעות מע"צ ולא על-ידי העירייה, וכי מדובר בכביש ארצי המצוי בטיפולה הבלעדי של מע"צ. העירייה לא ביצעה את עבודות הסלילה ולא מימנה אותן ומשכך אין כל זיקה בין סלילת הכביש לבין דרישת תשלומו של היטל.

דיון משפטי: כב' הש' י' כהן: לעירייה אין אלא את הסמכויות שהוקנו לה במפורש בפקודת העיריות. הלכה ידועה היא, כי הן תשלום בצורת "דמי השתתפות" והן תשלום בצורת "היטל" צריך שיוטלו בעקבות מתן שירות על-ידי הרשות, כאשר ההבדל בין שני סוגי תשלומים אלה בא לידי ביטוי בעיקר בעוצמת הזיקה הנדרשת לשירות הניתן. מהי אותה דרגת זיקה שצריך שתתקיים בין דרישת תשלומו של היטל לבין השירות הניתן על-ידי הרשות- בענייננו, סלילת כביש עוקף עפולה- על-מנת שאותה דרישת תשלום לא תיחשב מס, שאין העירייה מוסמכת להטיל?

עפ"י הפסיקה, קביעת עוצמתה של הזיקה הנדרשת היא שאלה של פרשנות המונחים בחוק המסמיך - והתשובה לה צריכה להימצא בתוך מתחם הפרשנות האפשרית. נקבע, כי שיטת ההיטלים משמרת זיקה מסוימת- התשלום נגבה רק בהתקיים זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לסלילה), בכפוף להתחלת עבודות הסלילה ובכספים שנגבו ניתן לעשות שימוש רק לתכלית הספציפית לשמה נגבו. מכאן שיש לקיים שני תנאי סף, לפיהם אין מדובר במס כי אם בהיטל: הגביה תיעשה רק כאשר נסלל בפועל כביש והסכומים שייגבו יחושבו וישמשו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות.

בנסיבות דנן, אין מחלוקת של ממש בדבר היות נכסי העותרים גובלים לכביש עוקף עפולה, כפי הגדרת "נכס גובל" בחוק העזר. בהקשר זה כבר נקבע, כי פרשנות המונח "נכס גובל", צריכה להדריכנו עובדת קיומה של זיקת הנאה, אפילו מינימאלית, שתבוא לידי ביטוי בכך שהנכס גובל ברחוב, ובכך הודו העותרים.

עוד תכניות

אשר לתנאי הראשון, אכן נסלל כביש עוקף עפולה וסלילתו הסתיימה לפני שנים מספר, אלא שהצדדים חלוקים אשר למעורבותה של העירייה בעבודות סלילתו של הכביש ובעוד טוענת העירייה למעורבות מצדה, אף שאינה טוענת למימון עבודות הסלילה ממש, הרי שהעותרים טוענים כי כל עבודות הסלילה בוצעו על-ידי מע"צ ובמימונה.

העירייה מכוונת בטענותיה לאמור בסעיפים קטנים (1) ו-(3)(ב) חוק העזר, הדנים בהגדרת "סלילת רחוב" וטוענת לנטילת חלק בעבודות הסלילה אם בעקבות הכנת תכניות לסלילה, השגחה ופיקוח על ביצוע הסלילה ואם בעקבות עבודות שנעשו "עקב ולצורך הסלילה".

ברם, עולה כי אין בידי העירייה ולו בדל ראיה המצביע על מעורבותה בעבודות הסלילה. אין בציון כללי של מעורבות העירייה בהכנת תוכניות ובתיאום עבודות סלילה מבלי לפרט פירוש הדבר, כדי לענות על התנאי כנדרש.

אשר לטענת מימון סלילת הכביש - אמנם, הזיקה הנדרשת בין התשלום לבין השירות הניתן בעדו על-ידי הרשות, כאשר עסקינן בהיטל, זיקה מינימאלית היא, כאמור, אלא שזיקה כזו עדיין חייבת להתקיים, שאחרת נימצא מטשטשים את הגבול הדק, שבין היטל לבין מס ומעניקים לעירייה סמכות שלא הוענקה לה בחוק. כך כבר נפסק, כי עירייה רשאית לגבות היטל סלילה רק אם ביצעה בעצמה את עבודות הפיתוח המצוינות בחוקי העזר, או מימנה אותם. במקרה דנן, לא הוכח כי העירייה ביצעה את עבודות הסלילה בעצמה או כי מימנה אותן. בהעדר הצבעה על מקור להצדיק את ההיטל, הן מבחינת תכנון והן מבחינת מימון, מדובר בגבייה שיסודותיה רעועים ואין מקום להשלים עמה.

יצויין, כי סעיף 17 לחוק הביוב סוגר במילים: 'ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו'. על הרשות להראות קשר סיבתי בין החיוב לבין כיסוי הוצאות, גם אם אלה נועדו לכסות הוצאות עבודה עתידית. היה והרשות לא תפעל באופן זה, ניתן לומר כי הפרה כזו, הינה מהותית.

מעבר לאמור, בנסיבות דנן, מדובר גם בכביש בינעירוני שעלויות סלילתו שולמו על-ידי המדינה-משרד התחבורה, ומשכך קשה אף יותר להצדיק חיובם של תושבי העיר, בעלי המקרקעין הגובלים, בתשלום היטל סלילה שבינו לבין סלילת הכביש אין ולא כלום.

יתרה מזאת, אף לגבי תנאי הסף השני, בדבר שימוש בסכומים לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת הקופה, תוך דרישה שאלה ישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות, מתעורר ספק אשר להתקיימותו, שכן כלל לא ברור אילו הוצאות עתידה העירייה להוציא בגין כביש בינעירוני שסלילתו הסתיימה לפני שנים מספר ואשר צפוי להיות מתוחזק על-ידי המדינה, באמצעות מע"צ. כל שטענה העירייה לא התייחסה למהותן של הוצאות אלה ולא פרטה אותן. בנסיבות אלה עולה ספק בדבר שימוש בסכומים שייגבו לתכלית לשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה.

בנוסף, ראוי להתייחס לטענה נוספת של העותרים. נטען, כי בעוד עבודות סלילת כביש עוקף עפולה הסתיימו בשנת 2004, הרי שההכרזה על כביש זה כ"רחוב ציבורי" וההחלטה על ביצוע עבודות הסלילה נתקבלו רק בשנת 2007, כלומר, למעלה משלוש שנים מקץ סיום עבודות הסלילה וכן, חלק מדרישות התשלום אף הוצאו בטרם התקבלה החלטת מועצת העיר. לטענת העותרים, החלטה על סלילת רחוב צופה היא פני הווה ועתיד, ואין היא יכולה להתייחס לסלילה שהסתיימה זה מכבר. לשיטתם, העירייה לא הייתה מוסמכת להכריז על כביש עוקף עפולה כ"רחוב ציבורי" לאחר שעבודות הסלילה כבר בוצעו, מדובר בהחלטה שנתקבלה תוך חריגה מסמכות.

ענייננו בהוראת סעיף 3 לחוק העזר, המובילה להתוויית סדר כרונולוגי ברור על-פיו צריכה העירייה לפעול: ראשית, עליה להכריז על רחוב כ"רחוב ציבורי", ורק "משעשתה כן" רשאית היא להחליט על סלילה, ובהמשך על ראש העירייה לפרסם הודעה על כך בעיתון. אין היגיון בקבלת החלטה על ביצוע עבודות סלילה לאחר שעבודות אלה החלו, קל וחומר, לאחר שעבודות אלה הסתיימו זה מכבר, שאם לא יאמר כך, מה תועלת תימצא בפרסום הודעה על אותה החלטה משהכביש מהווה עובדה מוגמרת?

כבר נפסק כי הוראות מנהליות בחיקוקים, מן הנכון שתקוימנה באופן דווקני, כדי להקפיד על סדרי מינהל תקינים תוך התייחסות ברורה לחיובים המוטלים על האזרח. לשון חוק העזר ברורה היא ואף מתוך הגיונם של דברים, אין לקבל את עמדת העירייה ממנה עולה, כי למעשה היא איננה מוגבלת במועד קבלת ההחלטה על ההכרזה ועל הסלילה. מדובר, בהפרה מהותית של החובות המוטלות על המשיבה כרשות מנהלית.

המשיבה מצדה לא טרחה להביא כל הסבר הגיוני אשר למועד קבלת אותה החלטה למעלה משלוש שנים מקץ עבודות הסלילה ואף בפרוטוקול ישיבת מועצת העיר לא נמצאה תשובה ראויה, ובצדק טוענים העותרים כי יש באמור טעם לפגם שיכול ויעיד על שיקולים זרים בקבלת אותה החלטה במועד זה דווקא.

אכן, עובדת היותו של הפגם במעשה הרשות, פגם מהותי, אינה גוררת בטלות אוטומטית של מעשה הרשות, אך בנסיבות דנן, בהצטרף לאמור בדבר העדר מעורבות של העירייה בסלילת הכביש או מימון עבודות הסלילה על-ידה וכאשר עסקינן בכביש ארצי, המסקנה המתבקשת היא ביטול חיובם של העותרים בתשלום היטל הסלילה.