תקציר טיוטת מסקנות הועדה לבחינת המדיניות בנושא שאבי נפט - הדו"ח המלא של ששינסקי

רקע

חיפושי נפט וגז במדינת ישראל החלו כבר בראשית המאה העשרים, אך עד שלהי המאה הקודמת הם לא הובילו לתגליות משמעותיות.

בשטח המים הכלכליים של מדינת ישראל נתגלו, בשנים האחרונות, מצבורי גז טבעי בהיקפים גדולים, אשר הגבירו את ההתעניינות באגן הימי שממערב לחופי ישראל. על-פי ההערכות, מצויים בים מצבורי גז נוספים שהיקפם אף עולה על היקף המאגרים שנתגלו עד כה. כיום, נמצא מרבית השטח תחת זכויות נפט אשר נמסרו לידי יזמים שונים.

למשאב טבע זה חשיבות גבוהה לעתיד החברה והמשק הישראלי. תפקידה של המדינה להבטיח את אספקת משאבי טבע מוגבלים אלה באופן שהם יניבו תועלת מרבית לכלל אזרחי המדינה, כך שהציבור יקבל חלק ראוי מהרווחים שיופקו ממכירת מצבורי הגז. כל זאת תוך שמירה על יעילותה של הפעילות הכלכלית בענף, מתן תמריצים להשקעה בחיפוש ובפיתוח מאגרים נוספים וכן עידוד היווצרותה של תחרות בין ספקי הגז במשק.

ההוראות וההסדרים לעניין פעילות החיפוש וההפקה של נפט וגז טבעי במדינת ישראל, לרבות עקרונות המערכת הפיסקאלית, קבועים בחקיקה משנות החמישים של המאה הקודמת.

כתב המינוי
1. ביום 12 באפריל 2010 מינה שר האוצר את הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל (להלן - הוועדה).
2. במסגרת כתב המינוי של הוועדה, נתבקשו חברי הוועדה כדלקמן:

"לאור התגליות המשמעותיות של גז בישראל ובמרחב הימי שלחופיה, מורגשת לאחרונה התעוררות בשוק חיפושי הגז והנפט בישראל, וקיימת ככול הנראה אפשרות לגילויים משמעותיים בעתיד. מכאן שלנושא זה עשויות להיות השפעות כלכליות משמעותיות על המשק הישראלי ועל פעילות הממשלה בשנים הקרובות.

בהתאם לכך, נדרשת בחינה של המערכת הפיסקלית (מערכת המשלבת מיסוי, תמלוגים ואגרות) הנהוגה בישראל בכל הנוגע לחיפושי גז ונפט על מנת לבחון האם מערכת זו, שגובשה בשנת 1952, מתאימה גם כיום וכן לבדוק כיצד היא עומדת בהשוואה למערכות פיסקליות במדינות שונות בעולם המערבי-דמוקרטי. כן ראוי לבחון מבעוד מועד את התמודדות הכלכלה הישראלית עם ההשלכות האפשריות, במקרה של גילויי גז ונפט משמעותיים בעתיד, על שערי המטבע ועל תחרותיות הייצוא הישראלי.

לאור האמור לעיל, הנכם מתמנים בזאת כחברי הוועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי נפט וגז בישראל"

משימות הועדה:
1. לבחון את המערכת הפיסקלית הנהוגה בישראל כיום בנוגע למשאבי נפט וגז, על כלל מרכיביה, תוך השוואה למדינות בעלות מאפיינים מקרו-כלכליים ודמוקרטיים דומים, תוך התחשבות בתנאים הכלכליים והגיאופוליטיים והמיוחדים לישראל.
2. להציע מדיניות פיסקלית עדכנית, תוך התייחסות לשלבי הרישוי והגילוי השונים שבהם מצויים שטחי המשאבים במועד הקמת הוועדה.
3. לבחון את ההשלכות האפשריות של הגילויים העכשוויים והגילויים העתידיים על הכלכלה הישראלית.

עבודת הוועדה

בהתאם לאמור בכתב המינוי לוועדה, בחנו חבריה באופן מעמיק את שוק חיפושי הנפט והגז בארץ ובעולם ובפרט את שוק הגז הטבעי. חברי הוועדה למדו את המערכת הפיסקאלית בארץ וכן כלים ומערכות פיסקאליות מקבילות בעולם לענף זה, תוך שהסתייעו ביועצים בינלאומיים מובילים. חברי הוועדה שקדו על הצעת מערכת פיסקאלית עדכנית בהתאם לאמור בכתב המינוי ובחנו את ההיבטים השונים הכרוכים בהחלת מערכת זו על ענף חיפושי הנפט והגז.
במסגרת עבודתם, קיבלו חברי הוועדה את עמדות הציבור בכתב בצורה מפורטת, לרבות חוות דעת כלכליות ומשפטיות, כפי שהוצגו בידי הגורמים שביקשו להציג עמדתם בפניה.

הוועדה סקרה את המערכת הפיסקאלית הקיימת בענף חיפושי הנפט והגז המורכבת בעיקרה מתמלוגים מכוח חוק הנפט ומהטבות מס מכוח תקנות מס הכנסה לתחום הנפט. אמידת שוויין הכלכלי של הטבות המס ביחס לרכיב התמלוגים הובילה את הוועדה למסקנה כי המערכת הנוכחית אינה משקפת את בעלותו של הציבור במשאבי הטבע שלו באופן ראוי והינה רגרסיבית (חלקה של המדינה ברווחים קטן ככל שהפרויקט רווחי יותר).

הוועדה מצאה, כי לענף חיפושי הנפט והגז ניתנו הטבות מס משמעותיות, שאינן מתיישבות עם הפרקטיקה הבינלאומית. הטבת המס העיקרית שניתנה היא ניכוי האזילה, המקזזת ומעקרת מתוכן את התמורה שדורשת המדינה מכוח בעלותה על אוצרות הנפט והגז, שנכון למועד זה הינם תמלוגים בלבד. ניכוי אזילה, הינו בגדר הטבת מס המאפשרת לבעלי זכויות בתחום הנפט והגז, להקטין מהותית את ההכנסה החייבת במס. ניכוי האזילה אמור היה לתת ביטוי לאזילת המשאב במאגר ועל כן לירידה בשווי של הנכס. אלא שמכיוון שלא התבצע כל תשלום עבור המשאב במאגר, והנכס שאוזל הוא בבעלות המדינה, אין זו יכולה להיות הצדקה לניכוי זה, ועל כן מדובר בסובסידיה הניתנת לפעילות בענף בדרך של הטבת מס.

יתר על כן, נמצא כי הטבת המס הגלומה בניכוי האזילה, מביאה לכך שבתנאים סבירים, גובה התשלום למדינה, שתידרש לשלם חברה המפיקה את הכנסותיה ממשאבי הטבע של המדינה, יהיה דומה לזה של חברה בעלת תזרים מזומנים דומה, אשר מפיקה את הכנסותיה מבלי שהדבר יהיה כרוך בניצול ואזילת מצבורי הגז של מדינת ישראל, שהינם משאבי טבע ציבוריים.
כלומר, על פי עקרונות המערכת הפיסקאלית הקיימת, המדינה והציבור כמעט שאינם זוכים לתגמול המשקף תמורה בעד בעלות הציבור על אוצרות הנפט והגז.

עיקרי מסקנות הוועדה
מטרת המערכת הפיסקאלית: הבטחת המשך פיתוח משק הגז, בד בבד עם קבלת תמורה הולמת לציבור, וכל זאת תוך מתן תמריצים נאותים לעוסקים בענף.

מסקנות הועדה נתקבלו פה אחד.

ואלו עיקרן:
* השארת שיעור התמלוגים הקיים וחלק מן הטבות המס
שיעור התמלוגים במדינת ישראל הינו שכיח בהשוואה למדינות העולם. יש לציין כי ברובן המכריע של המדינות המשתמשות בתמלוגים בשיעור זה, התמלוגים אינם הכלי הפיסקאלי העיקרי שבו משתמשות מדינות כדי לקבל תמורה על ניצול אוצרות הנפט והגז שלה, ולצידם גבייה משלימה בדמות כלים פיסקאליים ייעודיים לענף. הועדה שקלה באם להעלות את שיעור התמלוגים, אך סברה לבסוף כי יש להשאיר את שיעור התמלוגים על כנו וזאת בשל ההשפעה השלילית שעשויה להיות למהלך על פיתוחם של שדות רווחים פחות, כמו גם ההשפעה על רווחיות המאגרים תחת תנאי שוק משתנים, אשר עשויה אף להשפיע על יכולת המימון של המיזמים.
* ביטול ניכוי האזילה - ניכוי האזילה מהווה חריג בכל הנוגע להתרת הוצאות, ומביא להקטנה מהותית בהכנסה החייבת בשיעור מההכנסות הנרשמות בגין נכס נפט. שינוי זה הינו רכיב ראשון והכרחי ביצירת מערכת פיסקאלית ראויה וסבירה בענף חיפושי הנפט והגז.
* היטל רווחי נפט וגז - הנהגת היטל רווחי נפט וגז פרוגרסיביים. שיעור ההיטל ייקבע בהתאם ליחס שבין ההכנסות המצטברות בניכוי: הוצאות שוטפות, תמלוגים והיטל ששולם בשנים קודמות, לבין ההשקעה הכוללת בחיפוש ובפיתוח ראשוני של המאגר. הוועדה החליטה כי ההיטל לא ייגבה עד לשלב שבו יעמוד בסיס זה על יחס של 1.5 (החזרת ההשקעה במלואה בתוספת 50%, לפני מס חברות). שיעורו הראשוני של ההיטל יעמוד על 20% ויעלה בהדרגה עד לגובה של 60% בהתאם לגובהם של רווחי היתר.

* המנגנון המוצע הינו מסוג R פקטור:
הכנסות מצטברות נטו = R פקטור הוצאות חיפוש ופיתוח

* המנגנון יכלול תמריץ מיוחד להוצאות חיפוש וזאת על ידי מתן משקל יתר של 1.5 להוצאות חיפוש במסגרת סכימת ההשקעות במכנה הפקטור.
* המנגנון יוחל על כל מאגר בנפרד ולא תתאפשר הסטת הכנסות או הוצאות בין מאגרים שונים.

* מימון פיתוח מאגרי הגז - הוועדה רואה חשיבות רבה בפיתוח מאגרי הגז שנתגלו עד עתה בלוח זמנים המתאים לצרכי המשק. לכן, אם יתברר במהלך שמיעת עמדות הציבור כי קיימת בעיה מימונית בעקבות המלצות הוועדה, בשנים הראשונות להפקה מהמאגרים הנמצאים בשלבי פיתוח, הוועדה תמליץ על פתרונות פיסקאליים כדי לפתור בעיה זו.
* תחולה - השינויים המוצעים יחולו החל מיום ההחלטה, וזאת על כל מאגרי הנפט והגז, כיוון שמדובר במיסוי רווחים עתידיים.

במודל המוצע ניתנה התייחסות מיוחדת לסיכון הגבוה הכרוך בהשקעות לצורכי חיפושי נפט וגז. יש לציין כי מסקנות הוועדה עולות בקנה אחד עם מערכת המיסוי המקובלת בעולם, הן מבחינת מנגנוני המיסוי והן בהיקפם.

משמעויות
היות שההיטל המוצע יוטל על רווחי היתר, הפגיעה בתמריצי היזמים לפעול בענף מינימאלית ואין בה כדי לגרום לאי-פיתוחם של מאגרים קיימים וחדשים.
בהשוואה למערכת המס הנוכחית על רכיביה השונים, לא צפוי שינוי משמעותי בהיקף התשלומים למדינה בשנים הראשונות להפעלתו של מאגר. הגידול בחלקה של המדינה בהכנסות מצוי ברובו בשנים המאוחרות יותר לחיי המאגר ועל כן פגיעתו ביכולת החזר החוב וביסוס המאגר הינה נמוכה.

שילובם של רכיבים אלו יביא, לדעת הוועדה, למיצוי מרבי של יעדי המערכת. חלקם של המדינה והציבור ברווח הנקי לאחר החזר ההשקעות ממכירת הגז והנפט יעלה משיעור של כשליש לכשני שליש במאגרים רווחים יחסית.

שיעור המס וערך התקבולים ישתנו בהתאם ליחס בין רמת ההכנסות במאגר לבין היקף ההשקעה המבוצעת. התוצאה הינה תשלום תקבולים למדינה בהיקף קטן יותר ממיזמים בעלי רמת רווחיות נמוכה ומיצוי התמורה הממשלתית במאגרים שבהם רווחי היתר מרביים. למערכת המוצעת השפעה זניחה יחסית על החלטות ההשקעה של היזמים שכן המס יוטל על רווחי יתר ולאחר החזר עלות ההשקעה בצירוף תשואה נאותה. המערכת המוצעת הדרגתית ומתאימה למכלול רחב של מצבי עולם ומגיבה באופן דינאמי לשינויים במחיר או בהיקף הגז המשווק כמו גם לצרכי השקעה משתנים.

בהתאם למתכונת עליה החליטה הוועדה בתחילת עבודתה, מפרסמת הוועדה בזה את טיוטת עיקרי המלצותיה לשם קבלת הערות הציבור. לאחר קבלת עמדות הציבור בכתב, וככול שתמצא הוועדה לנכון, אף בעל פה, תשוב הוועדה ותדון בטיוטת עיקרי המלצותיה ולאחר מכן, תגיש את המלצותיה הסופיות. טיוטת עיקרי המלצות הועדה תועלה לאתר משרד האוצר בהתאם ללוחות הזמנים שפורסמו על ידי הועדה.

חברי הועדה:
פרופסור איתן ששינסקי - יו"ר הוועדה
פרופ' יוג'ין קנדל - ראש המועצה הלאומית לכלכלה
מר שאול צמח - מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות
ד"ר יעקב מימרן - הממונה על ענייני הנפט במשרד התשתיות הלאומיות
מר יהודה נסרדישי - מנהל רשות המיסים
ד"ר אודי ניסן - הממונה על התקציבים במשרד האוצר
משקיפים:
עו"ד אבי ליכט - המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי)
ד"ר עמית פרידמן - בנק ישראל (בפועל)