המשימה הראשונה באמת של הממשלה החדשה - להעביר תקציב, ומהר

הממשל האמריקאי העביר השבוע, ברגע האחרון, את תקציב 2023. זה מזכיר שבארץ התקציב בוודאות לא יעבור בזמן, מכיוון שהחוק מחייב שהתקציב יעבור עד ה-31 בדצמבר. גם אם הממשלה תושבע לפני התאריך הזה, אין סיכוי שהיא תספיק להעביר את התקציב ביום-יומיים שיישארו לה עד הדד-ליין.

כשהממשלה לא תעביר את התקציב עד ה-31 בדצמבר 2022, היא תקבל דד-ליין חדש: היא תצטרך להעביר אותו עד סוף מרץ. לפי החוק, ממשלה שלא מעבירה תקציב עד סוף מרץ אמורה להתפרק. אני בספק אם הממשלה תספיק להעביר את התקציב גם עד הדד-ליין הזה, מכיוון שתהליך העבודה על התקציב הוא תהליך ארוך. זה לא אומר שהממשלה תיפול; ממשלת נתניהו-גנץ יצרה תקדים שלפיו ממשלה יכולה לשנות את החוק. אם הממשלה לא הייתה נופלת ברגע האחרון, היא הייתה מעבירה את תקציב 2020 ב-23 בדצמבר 2020. כך שבפועל, אין דד-ליין אמיתי.

עד שהממשלה תעביר את התקציב, המדינה תתנהל על פי תקציב של 1/12. בכל חודש, החשב הכללי יוכל לאשר למשרדי הממשלה להוציא 1/12 מהסכום שאושר להם בשנה הקודמת. זאת מגבלה משמעותית, מכיוון שאוכלוסיית המדינה גדלה בכל שנה בערך ב-2%, ואם נשארים עם התקציב של השנה הקודמת, זה אומר שאיכות השירותים שהאזרחים מקבלים נפגעת.

יותר מכך, הוויכוחים הפוליטיים בכל פעם שמעבירים תקציב משכיחים את העובדה שהתקציב הוא כלי העבודה החשוב ביותר של כל ממשלה. התקציב הוא פוליטי במובן הטוב של המילה, מכיוון שהוא מאפשר לממשלה להקצות כספים בהתאם לאידאולוגיה של הבוחרים שלה. באמצעות התקציב, הממשלה אמורה להפוך את הבחירה של הציבור למציאות. כל זמן שהתקציב לא אושר, הממשלה לא מיישמת את המדיניות שלה.

אז כשהפוליטיקאים יתפנו מהקמת הממשלה, יתחיל תהליך לקביעת התקציב הבא. כדאי להבין איך התקציב נקבע, כדי לייצר ציפיות לגבי מה יהיה בו, ומה לא.

השלב הראשון הוא קביעת גובה התקציב. בישראל יש שני כללים שקובעים את גובה התקציב. הכלל הראשון הוא כלל הוצאה, והוא קובע בכמה אחוזים ניתן להגדיל את התקציב משנה לשנה. את כלל ההוצאה הראשון קבע שר האוצר נתניהו ב-2004. מאז 2015, כלל ההוצאה קובע כי הגידול המותר בתקציב הוא פונקציה של קצב גידול האוכלוסייה ושל יחס החוב תוצר. לשנה הבאה, כלל ההוצאה קובע כי אסור להגדיל את תקציב הממשלה ביותר מכ-2.7% ביחס לתקציב 2022.

הכלל השני, הוא כלל גירעון. על פי החוק, הגירעון צריך להיות קטן מ-1% מהתוצר. כלומר, לממשלה אסור להתחייב להוצאות הגדולות ביותר מ-1% מהתוצר ביחס להכנסות הצפויות שלה. שני הכללים הללו אמורים לקבוע את גובה התקציב. הממשלה יכולה לשנות את הכללים, כמובן, והיא יכולה לעשות זאת בשתי דרכים:

הראשונה, היא לשחק עם כלל הגירעון. כלל הגירעון קובע שאסור לממשלה להוציא מעבר להכנסות הצפויות. את ההכנסות הצפויות קובע אגף הכלכלנית הראשית, על בסיס של מודלים אקונומטריים. כבר קרה בעבר ששרי אוצר לחצו על כלכלנים ראשיים כדי שהם יגדילו את הציפיות, ועל ידי כך יאפשרו גידול בהוצאות הממשלה. לפי מבקר המדינה, זה קרה, בין היתר, בעת קביעת תקציב 2011/12, ונגמר בגירעון גדול בהרבה מהיעד שתוכנן.

הדרך השנייה היא לחוקק חוק שיקבע כללי הוצאה וגירעון חדשים. גם זה כבר קרה בעבר. אבל שינוי הכללים בדיעבד, הוא מהלך שמעיד על כך שהממשלה אינה מחויבת לכללים, וזה עלול להוביל לפגיעה בדירוג האשראי של ישראל. בתקופה שבה הריביות בעולם נמצאות בעלייה וממשלת ישראל עדיין נהנית מריביות נמוכות יחסית בגלל דירוג האשראי הגבוה שלה, פגיעה בדירוג האשראי עשויה להוות מכה לא נעימה לכלכלת ישראל.

אחרי שקובעים את גובה התקציב, ניתן לגשת לסעיפי התקציב. הרוב המוחלט של התקציב מורכב מסעיפים שאין לממשלה שליטה עליהם. הסעיפים הקשיחים הללו כוללים שכר של עובדי מדינה, תשלומי פנסיות, תשלום חובות מהשנים הקודמות, וכדומה. את הכספים שנותרים אחרי שמסכמים את כל ההתחייבויות הללו, ניתן להקצות למטרות שהממשלה מעוניינת לתעדף. זה בדרך כלל כולל גם הקטנת תקציבים לסעיפים אחרים – מכיוון שהממשלה פועלת תחת מגבלת תקציב, אם מגדילים הוצאות בסעיף אחד, זה מחייב קיצוץ בתקציב במקום אחר.

למרות כל הרעש שנעשה מסביב לתקציב, השינויים בפועל יהיו כנראה די מינוריים. כמובן שיהיה מי שירוויח ומי שיפסיד, אבל אלא אם כן הממשלה תחליט לשבור את הכללים באופן משמעותי, זה לא צריך להשפיע על הצמיחה בתוצר בשנה הבאה.

ד"ר אביחי שניר, אוניברסיטת בר-אילן