המבקר: להפסיק את התכנון בשוק החלב - שגורם ליוקר המחיה, ולעבור לתמיכה ישירה ברפתנים

סערת החלב התורנית שהתרגשה עלינו השבוע עם הזינוק האחרון במחירי החלב (9% במקום 16%) מקבלת היום רוח גבית ממבקר המדינה שבדק בדוח השנתי את המצב בשוק החלב בישראל. בשנת 2021 ייצרו בישראל כ-54.1 מיליארד ליטרים של חלב ב-686 רפתות, שבהן 118 אלף פרות חולבות הרשומות בספר העדר.

על פי הנתונים, הפער בין המחיר שמשלם הצרכן הישראלי לזה באירופה גבוה מאוד ועומד על 77% - ללא סיבה הגיונית. המחיר בארץ (עד עליית המחירים היום) היה 6.2 שקלים, לעומת 1.02 דולר במדינות האיחוד האירופי (כ-3.5 שקלים). שיעור ההוצאה על מוצרי החלב בישראל הוא כ-12.2% מכלל הוצאות המזון הביתיות. המבקר מצא  כי מחיר החלב הגולמי בישראל הנאמד בכ-62.04 יורו למאה ק"ג חלב (כ-219 שקל) גבוה בשיעור של כ-24% מהממוצע במדינות האיחוד האירופי הנאמד בכ-50.17 יורו למאה ק"ג חלב (כ-177 שקל) וזאת למרות שממוצע תנובת החלב השנתית לפרה בישראל – הוא הגבוה ביותר בעולם - 12,003 ק"ג. בישראל 686 רפתות, מתוכן- 440 באזורי עדיפות לאומית.
 
מבקר המדינה קובע שהגיע הזמן לשינוי משמעותי בשוק ולשחרר אותו מהתכנון הריכוזי: לדבריו "מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו ליישומן של המלצות ה-OECD, המלצות מבקר המדינה משנת 2018 והתחייבויות ישראל לארגון הסחר העולמי בכל הנוגע למעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות ישירות בענף החלב. עוד מומלץ לבחון הטמעת כלי מדיניות נוספים הנהוגים במדינות אחרות לשם שמירה על ביטחון תזונתי".

ומה לעשות עד אז? לדברי אנגלמן: "כל עוד מתקיים בישראל משטר התכנון של ענף החלב, מוצע כי משרדי החקלאות והאוצר ינתחו את הגורמים המשפיעים על עלויות ייצור החלב בישראל ויבחנו את הדרכים לשיפור ההתייעלות בענף, מה שיביא בסופו של דבר להפחתת מחיר המטרה ולהשפעה על המחיר הסופי לצרכן של החלב ומוצריו".

המבקר רומז, או אולי לא כל כך רומז, למציאות לא סבירה בעליל בישראל שקיימת עוד מלפני קום המדינה – "המדינה היא זו  שמתכננת את ענף החלב בישראל לאורך כל שרשרת הייצור. תכנון ענף החלב מיושם באמצעות פיקוח המדינה על כמויות ייצור החלב בהתאם למכסות המוקצות ליצרנים, על המחיר שמשלמות המחלבות לרפתנים לליטר חלב (מחיר המטרה), על היקף היבוא של מוצרי החלב ועל המחיר לצרכן של מוצרי החלב המפוקחים".

יצאנו לשאול את הציבור בכמה המחירים עלו - התוצאות: הציבור לא באמת יודע. צפו בסרטון:

 
בביקורת עלו ליקויים באסדרת המדינה את פעילות הענף, בשלושה מישורים מרכזיים: מחיר החלב בישראל, שהוא גבוה יותר מרוב מדינות האיחוד האירופי. כמו כן מזה שנים ארוכות שמדינת ישראל אינה עומדת בהתחייבויותיה לארגון הסחר העולמי למעבר מתמיכות עקיפות, ובהן תכנון הענף, לתמיכות ישירות. בהיבט הבטחת רווחת בעלי החיים - עולה על פי הערכת גורמי המקצוע במשרד החקלאות, כ-20% מהרפתות בישראל נמצאות במצב חמור מאוד מבחינת רווחת בעלי חיים, אך הפיקוח בתחום זה חסר, ולא הותקנו תקנות פרטניות החיוניות למניעת צער בעלי חיים של בעלי החיים ברפת, בנוסף בהיבט העוסק בהבטחת האספקה הסדירה וצמצום המחסור בחלב בתקופת החגים היהודיים לצד הימנעות ככל האפשר משפיכת חלב, נמצא כי בשנת 2021 המחסור הסתכם בכ-3 מיליון ליטר חלב מפוסטר, שהוא 9% מהצריכה החודשית הממוצעת של חלב מפוסטר.
 
עלויות המזון בישראל גבוהות ב-33%
המבקר מצא כי חלק מהמחיר הגבוה בישראל ניתן לייחס לעלויות המזון בישראל שגבוהות בכ-33% יותר מאשר באיחוד  האירופי. לעלויות הנובעות מתנאי מזג האוויר ולכך שהמחיר בחלק מהמדינות נמוך יותר בשל תמיכות ישירות שמקבלים הרפתנים. אך למרות זאת המבקר מציין כי תנובת החלב הגבוהה בישראל – 41% יותר ממדינות האיחוד האירופי, וכן יתרונות הגודל של הרפת הישראלית, פערים קטנים במחיר המזון בישראל לעומת מדינות שבהן מחיר החלב נמוך יותר, וכן התבססות מחיר המטרה על סקר החלב הכולל רפתות מפסידות לצד רווחיות, מלמדים על הפוטנציאל הקיים  להפחתת מחיר החלב הגולמי.
 
המבקר אנגלמן מציין גם כי  - סירוב רפתות להשתתף בסקר החלב אשר משמשות לחישוב מחיר החלב הגולמי משפיעות על התוצאות כ-22% מהרפתות בממוצע סרבו להשתתף בסקר.

המבקר מציין כי  עד כה לא הוסדרה חובתן להשתתף בו  וכי יישום המלצות ועדת קדמי בדבר חיוב הרפתות להשתתף בסקר עשוי היה לחזק את תקפות תוצאותיו.

עלות העסקת הרפתנים משפיעה ישירות על מחיר המטרה. נמצא כי הרפתנים מועסקים ברפתות שהן חלק מענף החקלאות  הישראלי, ואילו חישוב שכרם לצורכי הסקר נעשה על פי השכר הממוצע הכללי במשק, הגבוה באופן ניכר מזה שבענף החקלאות. עלה כי השכר הממוצע במשק בענף החקלאות הסתכם ביוני 2022 ב-8,432 שקל לחודש, ואילו השכר הממוצע הכללי במשק היה גבוה  ממנו בשיעור ניכר של 48.5%  ועמד על 12,522 שקל בחודש. הפער הזה מסביר המבקר משפיע ישירות על מחיר המטרה.
 
הרפתות שמפסידות משפיעות על המחיר
המבקר אנגלמן מציין כי בבדיקה עלה כי הכללתן של הרפתות המשפחתיות ההפסדיות בחישוב מחיר המטרה מעלה את מחיר המטרה לצרכן ומשמר את הרווחיות הגבוהה הממוצעת של הרפתות השיתופיות. בנוסף, מנגנון מחיר המטרה הקיים אינו מקדם בהכרח את הרציונל שבבסיס חוק החלב לעניין חיזוק ההתיישבות בפריפריה ואין בו כדי לקדם התייעלות ברפתות הפסדיות.
 
הרפתות שבבעלות משפחתית - שנדגמו בסקר משנת 2011 עד שנת 2019 - היו על פי מתודולוגיית הסקר הפסדיות בממוצע לאורך השנים  עם הפסד  שנע בממוצע בין 18-31 לליטר חלב במחירים שוטפים, לעומתן, הרפתות השיתופיות היו רווחיות בממוצע לאורך השנים עם רווח שנע בין 4-22 אגורות  לליטר חלב במחירים שוטפים.
 
המבקר מציין כי בשנת 1995 התחייבה ישראל במסגרת הסכם סחר רב-צדדי בתחום החקלאות של ארגון הסחר העולמי, להפחית את התמיכות העקיפות המעוותות סחר וייצור. עם זאת, על פי אומדני ה-OECD, בשנת 2021 הסתכם שיעור התמיכות העקיפות ב-90.7% מסך התמיכות בחקלאים בישראל. שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור התמיכות העקיפות במדינות ה-OECD, שם הוא עומד על 23.1% בלבד. בנוסף לכך, למשרד החקלאות ולמועצת החלב אין סמכות לקבל מידע עדכני ושוטף ברמה שבועית או יומית על נתוני הייצור של המחלבות. כמו כן אין להם סמכות להורות למחלבות לווסת חלב גולמי  בדרך של העברת עודפי ייצור למחלבות אחרות. בכך נפגעת היכולת להבטיח ניצול מיטבי של התפוקה. המבקר מצא כי טיוטת התקנות להסדרת סמכויות מועצת החלב לוויסות חלב, שאמורה הייתה להסדיר את סמכויות המועצה בנושא, נמצאת בדיונים בין משרד החקלאות למשרד האוצר ולמועצת החלב משנת 2014. הקניית הסמכויות האמורות למשרד החקלאות ולמועצת החלב עשויה לקדם התייעלות ולהביא לצמצום המחסור בחלב בתקופות מסוימות.
 
מחסור בחגי תשרי
המבקר מציין כי כמו שהציבור בישראל שם לב כי בכל כמה שנים נוצר מחסור בכמה מוצרי חלב בתקופת חגי תשרי וסמוך לאחריה, וזאת עקב מיעוט מספר ימי עבודה בתקופת זו בהשוואה לחודש רגיל שבו אין חגים. הדבר מגובה גם בנתונים. בשנת 2021 המחסור הסתכם בכ-3 מיליון ליטר חלב מפוסטר, שהוא 9% מהצריכה החודשית הממוצעת של חלב מפוסטר.
 
הסיבה שלעיתים מעלים ליוקר בישראל הוא סיפור הכשרות, אך למשרד החקלאות אין נתונים על תוספת העלות לציבור עקב היעדר ההבחנה בין מחיר המוצרים שבכשרות  מהודרת למחיר מוצרים שבכשרות רגילה, אף שהדבר משפיע גם על מחיר המטרה.
 
מבקר המדינה מציין כי פרסום הצו להחלת מנגנון עדכון אוטומטי  של מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, שעתיד לפעול במאי 2023 , יצמצם באופן ניכר את הפער שהיה קיים בין מועד עדכון מחירי המוצרים המפוקחים לבין עדכון מחיר המטרה.
 
המלצות המבקר
המבקר אנגלמן ממליץ  כי משרד החקלאות ומועצת החלב יישמו בקרה נאותה על אודות נכונות הנתונים והחישובים של הספק. צורך זה מתחזק נוכח העובדה שהרפתות משתתפות בסקר באופן וולונטרי. לצד זאת, מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את הצורך לאסדר את חובת השתתפות הרפתות בסקר.

מומלץ לקיים בחינה בדבר הצורך לתקן את השכר הממוצע לצורך חישוב עלות העבודה בסקר החלב, כך שישקף את השכר המקובל בענף החקלאות. יצוין כי מעבר לשימוש במודל WACC ,שכולל חישוב תשואה נאותה להון העצמי לבעל הרפת, ייתן מענה גם לסוגיית השכר של בעל הרפת.
 
על פי המבקר, מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יבדקו את האופן שבו נקבע כיום מחיר המטרה ויבחנו פתרונות לעדכון החישוב באופן שישרת את המטרות של תכנון הענף. במסגרת זו. מוצע לבדוק אם הקביעה משנת 2022 ולפיה יובא בחשבון היקף מכסה מינימלי גבוה יותר. מ-800 אלף ליטר בקרב רפתות שהוצאותיהן ייכללו בסקר, די בה כדי לעודד רפתות לא יעילות להתייעל או להיסגר. כן מוצע לבדוק אם חלוקת המכסות בין המגזר המשפחתי למגזר השיתופי.

מוצע כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו להשלמת הפעולות הדרושות להתקנת התקנות שיבטיחו את הסדרת ויסות החלב בענף. אם לא יושגו הסכמות בין המשרדים, מומלץ להסתייע במשרד ראש הממשלה או במשרד המשפטים לצורך פתרון המחלוקת. על מועצת החלב ומשרד החקלאות, בשיתוף משרד הכלכלה וגורמים רלוונטיים אחרים, לבחון את המלצות דוח מועצת החלב בעניין המחסור במוצרי חלב בחגי תשרי 2021 ולנקוט פעולות נחוצות, כך שבשנים הבאות יהיה אפשר להיערך מבעוד מועד ולצמצם ככל האפשר את המחסור במוצרי חלב ואת שפיכת החלב.

תגובת מועצת החלב:
"״קיבלנו בתודה את דו״ח מבקר המדינה ואנו לומדים אותו. יחד עם זאת, מבחינה ראשונית של הדו״ח עולה כי חלק מהנתונים עליהם מבסס המבקר את טענותיו אינם מעודכנים. כך לדוגמא: מהשוואה של מחיר המטרה בישראל (בשער המשק) למחיר הממוצע באיחוד האירופי, כפי שמפורסם באתר הרשמי של נציבות החקלאות האירופאית , עולה כי ב-2022 מחיר המטרה בישראל היה גבוה ב-22% בלבד מאשר בממוצע האיחוד האירופי. פער זה הצטמצם ל 17% בלבד ברבעון הראשון של 2023.
 
"הסיבות העיקריות לפער במחירי המטרה:
1. עלויות ההזנה של הפרות באירופה נמוכות משמעותית בהשוואה לישראל.
2. תנאי הייצור בישראל וההתמודדות עם האקלים החם דורשים מהרפתנים השקעה גדולה בצינון הפרות דבר הכרוך בעליות גבוהות של חשמל ומים.
3. המגדל באירופה נהנה מתמיכות ישירות ומסיוע מצד המדינה ובארץ לא.
4. אילוצי הכשרות מעלים את עלויות הייצור כגון היערכות לפסח ומעבר למזון מיוחד ויקר לפני, בזמן ואחרי החג, צבירת מלאים לקראת שנת שמיטה ועוד.

פער זה מתגלגל למחלבות ואליו מתווספים:
1. עלויות כשרות נוספות הנובעות מהשבתת קוויי יצור בשבתות וחגים, קווי ייצור מקבילים לרמות הידור שונות (כשרות רגילה, מהדרין, בד"צ) מערך משגיחים ומצלמות לפיקוח. סך עלויות הכשרות מגיע לכדי כ 10% מהפער מול אירופה.
2. בישראל מוספים למחיר מוצרי החלב 17% מע"מ בעוד שבאירופה המע"מ על מוצרי חלב מופחת ובחלק מהמדינות אין כלל מע"מ על מוצרי חלב.
3. מחירי המים לתעשייה והארנונה לעסקים בישראל גבוהים בהשוואה למחירים ב OECD  
לאורך השנים וגם בעת האחרונה הציעה מועצת החלב מספר פתרונות להוזלת מוצרי החלב: הפחתת מע”מ על מוצרי חלב בפיקוח ותמיכות לחקלאים. לצערנו עד כה לא קיבלו את הצעותינו".