טראמפ מול הדמוקרטיים: סוגיית הפנסיות חוזרת למרכז הבמה

אינספור תוכנית החילוץ שהציג הפד' בחודש האחרון הגבירו ככל הנראה את התיאבון אצל חלק מהמחוקקים הדמוקרטיים בארה"ב. הרי אם אפשר "להדפיס כסף" בשביל לממן את הממשל, אז מדוע אי אפשר ל"הדפיס" בשביל לתקן את הקריסה במערכת הפנסיה הציבורית בארה"ב?

ביום שישי האחרון הציעו הדמוקרטיים בארה"ב תוכנית חדשה, לפיה הפד' יזרים כ-500 מיליארד דולר במטרה לתמוך ברשויות המקומיות בארה"ב, כאשר התירוץ הרשמי הוא הקורונה. עם זאת, לכולם ברור כי הבעיה העיקרית של רשויות אלו היא מערכת הפנסיה הציבורית. השילוב של הזדקנות האוכולוסיה בארה"ב, ביחד עם מבנה מערכת הפנסיה יצר גירעונות אדירים  להרשויות המקומיות, דבר שמקשה על התפקוד היום יומי. 

התוכנית של הדמוקרטיים ספגה אש באופן מיידי מהרפובליקנים. כאשר מיץ' מקונל, מנהיג הרוב הרפובליקני טען כי הממשל האמריקני לא צריך לממן את ההתנהלות הבעייתית של הרשויות המקומיות בתחום הפנסיה בשנים האחרונות.  לטענתו, מדינות שלא התנהלו בצורה אחראית צריכות לפשוט רגל. הנשיא טראמפ הצטרף היום לדיון וצייץ בחשבון הטוויטר שלו "מדוע על משלם המסים בארה"ב לחלץ לחייב מדינות המנוהלות בצורה גרועה (כמו אילינוי, למשל)", כאשר הוא לא שוכח לעקוץ את הדמוקרטיים.

הציוץ היום של טראמפ: מדוע משלם המסים צריך לחלץ את אילינוי

Why should the people and taxpayers of America be bailing out poorly run states (like Illinois, as example) and cities, in all cases Democrat run and managed, when most of the other states are not looking for bailout help? I am open to discussing anything, but just asking?

— Donald J. Trump (@realDonaldTrump) April 27, 2020

אז מדוע אילינוי חוזרת לכותרות בימים אלו?
אילינוי היא ככל הנראה המדינה שנמצאת בסיטואציה הבעייתית ביותר בארה"ב מבחינה פיננסית, כאשר מערכת הפנסיה במדינה פשוט לא מאפשרת למדינה לתפקד, ויש לכך גם השכלות דמוגרפיות. 

מערכת הפנסיה הממשלתית באילינוי הוקמה בינואר 1944, וכיסתה כ-17,237 עובדי מדינה נכון ליום זה. נכון לסוף 2018, הקרן מעניקה שירותים לכ-61,397 עובדי המדינה, כאשר שווי השוק של נכסי הקרן מסתכם בכ-17.4 מיליארד דולר. נציין עוד כי מאז הקמתה, קרן הפנסיה היא מסוג DB, כלומר מוגדרת זכויות (ולממשלה אין יכולת להשפיע על זכויות המבוטחים). 

הדו"ח האחרון של הקרן לשנת 2018 חושף כי סכום ההתחייבויות הלא ממומנות עלה לרמה של 133.5 מיליארד דולר, לעומת נתון של 129 מיליארד דולר בסיום שנת הכספים הפיסקאלית 2017. בקרן צופים כי סכום זה יעלה לרמה של 139 מיליארד דולר בשנת הכספים 2020. המשמעות של נתון זה היא כי יחס המימון של הקרן (funded ratio) עמד על 34.57% בלבד במהלך 2018. 

יחס המימון הנמוך של הקרן הינו קריטי בתקופה בה תשואות האג"חים הממשלתיות לטווחים הקצרים יורדות לרמות שפל היסטורי. הקרן נאלצת להשקיע כספים רבים באגרות החוב הקצרות במטרה לעמוד בהתחייבויות הקצרות טווח, אגרות חוב אלו מעניקות כעת תשואה אפסית (או שלילית) על ההשקעה. 

חשוב להדגיש כי אם מבינים את האתגרים של מערכת הפנסיה במדינה, ניתן להסביר מדוע הפד' דואג לשמור על שוקי המניות.  בדומה לשאר קרנות הפנסיה בארה"ב, תיק ההשקעות של הקרן חשוף מאוד לשינויים בשוק המניות: 23% מסך התיק מושקע בשוק המניות בארה"ב, כ-13% מושקעים בשוקי מניות אחרים של מדינות מפותחות, כ-8% מושקעים בשווקים המתעוררים. 14% מהתיק מושקע באגרות חוב מדורגות, וכ-4% מושקעים באגרות חוב ארוכות של ממשלות (שמעניקות כעת תשואה אפסית/שלילית). המשמעות היא פשוטה: ירידה של שוקי המניות לטווח ממושך תגרור פשיטת רגל של מערכת הפנסיה במדינה (ובעוד מדינות רבות).
 
 תיק ההשקעות של קרן הפנסיה באילינוי. מקור – דו"חות הקרן לשנת 2018
 

הערך הנוכחי של ההתחייבויות העתידיות של הקרן הסתכם בשנת הכספים 2018 ב-33.05 מיליארד דולר, חישוב זה נעשה באמצעות שימוש בריבית היוון (discount rate) של 6.81%, עלייה של 3 נק' בסיס לעומת הריבית שנעשה בה שימוש במהלך החישובים לשנת 2017. בקרן מציינים כי ריבית היוון זו מבוססת על ההנחה כי הקרן תציג תשואה שנתית של 7% על הקרן. 

הקרן הציגה בדו"ח האחרון את הערכותיה בנוגע לשינויים הצפויים בערך הנוכחי של התחייבויות העתידיות בתגובה לשינויים של 1% בריבית ההיוון (discount rate). לפי הערכות הקרן, אם ריבית ההיוון תעלה ב-1% לרמה של 7.81%, הערך הנוכחי של ההתחייבויות העתידיות צפוי לרדת לרמה של 27.35 מיליארד דולר. מנגד, אם ריבית ההיוון תרד לרמה של 5.81%, השווי הנוכחי של התחייבויות צפוי לזנק לרמה של 40.01 מיליארד דולר. רק לחשוב מה יקרה אם ישתמשו בפרמטרים אקטוארים ריאליים כמו הריבית הנוכחית בשוק. 

יש לציין כי הקרן שינתה במהלך 2018 מספר הנחות אקטואריות, שהובילו לירידה של 214 מיליון דולר בערך הנוכחי של התחייבויות הקרן. השינוי הראשון הוא הורדת הצפי לגידול בשכר העובדים מרמה של 2.75% בשנה לרמה של 2.5%. השינוי השני הוא הורדת תחזית האינפלציה מרמה של 3.25% לרמה של 3% בלבד. 

חשוב להדגיש כי אחד הגורמים המשמעותיים להתפתחות בעיית הפנסיה במדינה, מלבד השינויים הדמוגרפים והעובדה כי מדובר בקרנות מסוג DB, הוא החלטות פופוליסטיות של מקבלי ההחלטות בעבר  (כך שיש צדק בדבריו של הנשיא).  Wirepoints, גוף מחקר ללא מטרות רווח הסוקר את המדיניות הכלכלית של המדינה, הראה כי מאז 1987 הזכויות לעובדים לגילאי הפנסיה זינקו ב-1,026%, פי 6 מהגידול המדינה באותה תקופה, פי 8.4 מהגידול מהכנסות משקי הבית במדינה, ופי 9.5 מקצב האינפלציה במדינה.

השינוי בזכויות המובטחות לפורשים לעומת שאר הפרמטרים באוכלוסייה. מקור Wirepoints

בין השנים 2003-2015 צמחו הזכויות המובטחות לפורשים בשיעור שנתי של 7.5%, מדובר בנתון הגבוה משמעותית מהממוצע בארה"ב שעמד על גידול של 5.5% בשיעור הזכויות העתידיות המובטחות. כאשר מי שעודד גידול זה הם הפוליטיקאים המקומיים, שהבטיחו זכויות נוספות.

פרט נוסף מעניין נוסף שמעיד על התנהלות בעייתית מצד מקבלי ההחלטות הוא הגידול החד שנרשם בשכר בסקטור הציבורי. לפי הלשכה לסטטיסטיקה בארה"ב, בין 2005 ל-2015 השכר בסקטור הציבורי במדינה עלה ב-43%, דבר שהשפיע כמובן גם ההתחייבויות העתידיות של הפנסיות. במקביל, השכר בסקטור הפרטי במדינה רשם עלייה של 11% בלבד, כמחצית משיעור האינפלציה באותם שנים. 

השינויים בשכר במגזר הפרטי והציבורי בשנים 2005-2015. מקור – הלשכה לסטטיסטיקה

הגידול המתמשך בהתחייבויות הפנסיוניות במדינה, מעיב כעת בצורה משמעותית על יכולת המדינה לנהל תקציב: כ-25% מכלל הוצאות הממשל באילינוי היו על תשלומי פנסיה במהלך 2018. במהלך 2015 ניסתה הממשלה לבצע תיקונים בהתחייבויותיה הפנסיונית לעובדים, אך ניסיון זה נעצר בבית המשפט שטען כי תיקונים אלו יצריכו שינוי של חוקת המדינה, הליך שהוא ארוך, ירק ומסובך במיוחד.

הגירעון הגדול של המדינה אילץ את המחוקקים להודיע על מספר העלאות מיסים בשנים האחרונות, אך פעולות אלו נכשלו במטרתן. יותר מכך, העלאות המיסים האחרונות גרמו להגירה שלילית של אזרחים מהמדינה. ע"פ נתוני הלשכה לסטטיסטיקה בארה"ב, אוכלוסיית אילינוי רשמה התכווצות בכל אחת מ-5 השנים האחרונות, כאשר ב-2018, לראשונה בהיסטוריה רשמו כל המחוזות במדינה ירידה בכמות האוכלוסייה. 

התפתחויות אלו מעמידות בספק גדול את התחזיות של הקרן לשנים הבאות בנוגע ליחסי המימון של הקרן. הערכה הבסיסית של הקרן לשנים הקרונות היא כי תיק ההשקעות שלה יעניק תשואה של 7% בשנים הבאות, שכר העובדים יגדל בקצב שנתי של 3%, וגודל האוכלוסייה הפעילה צפוי להמשיך להיות קבוע ברמה של 61,397 עובדים. בסיטואציה כזו, מעריכים בקרן כי יחס המימון (funded ratio) יעלה בהדרגה לרמה של 48.85% בשנת 2030. כפי שניתן לראות בגרף הבא המציג את הערכות השונות של הקרן, קיים קשר שלילי בין גובה עליית השכר הצפויה, שמשפיעה על גובה ההטבות הצפויות בגיל הפרישה, לבין יחס המימון של הקרן. בנוסף, קיים קשר חיובי בין כמות האוכלוסייה הפעילה לבין יחס המימון של הקרן.