מה באמת הביא את מדינת ישראל לגירעון של 39 מיליארד שקלים?

בשבוע שעבר פרסם מבקר המדינה דו"ח מיוחד המתאר את הנסיבות שהובילו במהלך 2012-2011 להיווצרות גירעון של 39 מיליארד שקל בתקציב המדינה בשנת 2012 - 4.2% תוצר, לעומת תחזית גירעון של כ-18 מיליארד שקל, 2.0% תוצר בלבד בתקציב המקורי. הסיבה העיקרית לסטייה היתה גבייה הנמוכה ב-6% מתחזית המסים ומהכנסות אחרות, 247 מיליארד שקל בלבד, ביחס לתחזית גבייה שהסתכמה ב-265 מיליארד שקל.

המבקר מפרט את הליקויים הרבים בהכנת תחזית ההכנסות לשנתיים המדוברות, שייתכן ותרמו לחלק מהסטייה בפועל מהתחזית ולחריגה מן הגירעון המתוכנן: למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנה ומי הגורם המאשר, מהן סמכויות מנכ"ל המשרד בנושא התחזית והאם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה.

ליקויים רבים נמצאו בהכנת תחזית ההכנסות ממסים באוצר, שהביאו לגידול זוחל בתחזית בלא הסבר מניח את הדעת, וייתכן שתרמו להגדלת הגירעון מעבר למתוכנן. האוצר אינו אומדן להסתברות טעויות לתחזית בסדרי גודל שונים.

כמו כן, נמצאו ליקויים גם בתהליכי קבלת החלטות, בתיעוד שלהם, ובשקיפות נתוני הגירעון לציבור. לדוגמא, הממשלה לא רואה את משמעות ההתחייבויות עתידיות שהיא מחליטה עליהן ואי-התכנסותן לתוואי ההוצאה והגירעון הממשלתי שנקבעו בחוק. אין לה כל מגבלה להתחייב להוצאות שצפויות לחרוג מתוואי ההוצאה הקבוע בחוק. זו הפעם הרביעית, בשנים האחרונות, שמבקר המדינה מעיר למשרד האוצר על העדר תיעוד של ישיבות שהן צומת מרכזי בקבלת החלטות. המבקר טוען כי האוצר הסתמך בטעות על מקרים לא דומים מהעבר, ואימץ מדיניות של שימוש במייצבים אוטומטיים פאסיביים, המיועדים לסביבה כלכלית המאופיינת בגירעון מחזורי, אף שחלק מהגירעון היה מבני.

שר האוצר לשעבר, יובל שטייניץ, וחיים שני, מנכ"ל האוצר לשעבר, מצוטטים בדו"ח על כך ש"המבנה הארגוני של משרד האוצר בעייתי ומעורר קשיים נרחבים ומוכרים, אשר באים לידי ביטוי, לא רק בתהליך בניית התחזיות, אלא גם במגוון צעדי מדיניות אחרים שננקטים על ידי משרד האוצר"..."אירוע התקציב ואירועים רבים בניהול השוטף של משרד האוצר הביאו למסקנה שהמבנה הנ"ל גורם נזק לאוצר ולמדינה".

התגובות בשבוע שעבר לדו"ח, מצד משרד האוצר, היו פחות או יותר שהדו"ח די מיותר, כיוון שכבר בוצעו השינויים הדרושים ותוקנו הליקויים: בוטל התקציב הדו שנתי, והוחלט על חזרה לתקציב שנתי רגיל החל מתקציב 2015 ואילך. כמו כן, הוקם אגף חדש במשרד, אגף הכלכלן הראשי, האחראי על שלוש פונקציות מרכזיות באוצר, הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים.

מעתה, האגף הוא האחראי באוצר גם לתחזיות המאקרו-כלכליות וגם לתחזיות לכל הכנסות המדינה. עם הקמת האגף אין חלוקת אחריות והאגף הוא האחראי הבלעדי באוצר לכל נושא התחזיות. הוגדרו סמכויות מדויקות של מנכ"לית המשרד וראשי אגפי המשרד בנושא תכנון והפיקוח על הביצוע של תקציב המדינה. מי שאחראי על בניית התקציב לשנה הבאה, בצד ההוצאות ועל הביצוע השוטף של התקציב בצד ההוצאות, הוא אגף התקציבים. מי שאחראי על צד ההכנסות הוא מינהל הכנסות המדינה ואגף המסים. החשבת הכללית היא האחראית על קופת המדינה ועל הביצוע התזרימי של התקציב בצד ההוצאות וההכנסות.

לכאורה מדובר בעוד דו"ח מבקר שהיה בכותרות במשך שעתיים וצפוי להיות מושלך לפח. יהיו מי שיגידו שמדובר בהיסטוריה רחוקה (2011-2012), וליקויים שהיו - תוקנו, בידי המנכ"לית החדשה. עתה נדמה כי כל תהליכי העבודה במשרד השתפרו לקראת הכנות התקציב מעתה ואילך. אך לדעתי מדובר בדו"ח שאמור היה לזעזע את אמות הסיפים, לא מפני שמדובר בדו"ח העוסק בטעויות בתחזיות - טעויות כאלו תמיד היו ותמיד יהיו, ואפשר לקבל ולהבין זאת.

אלא שבגלל שהדו"ח מגלה, הן בכתובים והן בין השורות, דפוסי עבודה והתנהלות ותהליכי קבלת ההחלטות בלתי נסבלים של מנהלים במשרד האוצר. חוסר התיעוד ושינוי המספרים במיליארדי שקלים ממצגת למצגת, תוך שינויים לא מוסברים ולא שמרניים בזמן קצר יכולים ללמד על התנהלות לא מקצועית המלווה בחוסר שקיפות, אקראיות ומשחק עם המספרים בגיליונות האקסל המנותקים מהמציאות.

לעמדתי, תרבות ארגונית בעייתית והיעדר חרדת הקודש בניהול כספי משלמי המסים מצד מנהלים במשרד האוצר הם לב הבעיה, ובהם יש לטפל בנוסף לשינויים הארגוניים שכבר בוצעו. תגובות מנהלי אגף התקציבים ונושאי משרה אחרים, באותה תקופת הדו"ח האחרון, של חוסר לקיחת אחריות והמעטה במשמעות הכישלון מבטאים חוסר הבנה, הרי איך יוכלו פקידי האוצר להלך אימים על משמעות גידול בגירעון, כאשר הם נוטים להמעיט בגירעון שנוצר בשל כישלונם שלהם?

דו"ח זה מצטרף לדו"ח המלמד על התנהלות דומה בנושא קבלת ההחלטות בתחום מדיניות המיסוי מאוקטובר 2013, בו נכתב כי "תהליך קבלת ההחלטות של משרד האוצר בתחום המס לקוי, אינו מבוסס על עבודת מטה מסודרת הכוללת הצגת חלופות, ואינו מתועד כנדרש. לא נמצאו אסמכתאות לכך, שטרם קבלת החלטות מיסוי בעלות השפעות פיסקליות מהותיות, הוצגו לפני מקבלי ההחלטות מלוא השפעותיהן המאקרו-כלכליות של החלטות אלו, ובכלל זה היכולת לעמוד ביעדים הפיסקליים של הממשלה שנקבעו בחוק וביעדיה החברתיים".

עם פתיחת דיוני התקציב של 2015 - השנה בה הבטיח שר האוצר עם כניסתו לתפקידו שיהיה טוב יותר - יהיה מעניין מאוד לדעת איך נקבעת המדיניות הכלכלית ועל ידי מי. האם בצורה מתוכננת ומושכלת או ע"י סתימת חורים וכיבוי שריפות? במה בוחרים פקידי האוצר לשתף את שר האוצר, יאיר לפיד, ומה הם בוחרים לא לשתף? אילו אלטרנטיבות הם מציגים לו ולחברי הממשלה ואילו לא? ועד כמה זה נראה כמו פרק מצחיק או עצוב במיוחד של "כן אדוני השר?.

על מנהלי ועובדי אגף התקציבים ומשרד האוצר הבכירים להבין, עוד בטרם יעברו לתפקידם הבא בשוק הפרטי, כי האחריות, המחוייבות והמקצועיות הנדרשות מהם בטיפול בכספי הציבור ומשלמי המסים המופקדים בידיהם אינם פחותים מאלו הנדרשים מאשר כל קצין בכיר בצה"ל.

עליהם לשנן את מה שמבקר המדינה משמיע באזניהם: "תקציב המדינה הוא הכלי העיקרי ליישום המדיניות הכלכלית של הממשלה. יש לו השפעה מכרעת על התהליכים הכלכליים והחברתיים במדינה, והוא אמור לשקף את יעדי הממשלה ואת סדר העדיפויות שלה בדבר חלוקת המשאבים העומדים לרשותה. תחזית ההכנסות של המדינה, ובראש ובראשונה תחזית הכנסות המדינה ממסים, היא אבן יסוד בהכנת תקציב המדינה. הכנת תחזית הכנסות נאותה ועמידה ביעד ההוצאה העתידי, חיוניים לשמירה על חוסנה הכלכלי של המדינה ועל קיימות פיסקאלית למען הדורות הבאים".