בג"צ נגד הכנסת: האם חוק טבריה ייפסל לחלוטין או רק יידחה לבחירות הבאות?

בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ ידון היום בשעה ארבע בעתירה כנגד 'חוק טבריה'. החוק קבע כי ראש וועדה קרואה יוכל להתמודד לבחירות המוניציפליות בעיר בה מונה, וזאת בניגוד לחוק הקודם משנת 2008 שמנע זאת. היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מיארה מתנגדת לפסילת החוק אך טוענת שהוא לא יכול לחול בבחירות הקרובות. מנגד היעוץ המשפטי לכנסת הגיש חוות דעת שטוענת כי יש לדחות את העתירה ולהותיר  את החוק על כנו.
 
בית המשפט העליון יתחיל עוד מעט בדיון בעתירה שהוגשה כנגד חוק טבריה. הדיון ייערך בהרכב מורחב של תשעה שופטים, בראשות הנשיאה חיות, איתה בהרכב ישבו השופטים פוגלמן, עמית, סולברג, ברק-ארז, ברון, מינץ, וילנר, ושטיין. כזכור השופטת דפנה ברק-ארז נתנה לעותרים לאחרונה צו מניעה זמני כנגד החוק עד לדיון בעתירה.

לצפייה בשידור החי:

 

העתירה הוגשה על ידי התנועה לטוהר המידות, התנועה למען איכות השלטון בישראל והמתמודדת לראשות טבריה שני אילוז, מתמודד נוסף בשם אופיר נחמני ביקש להצטרף לעתירה, גם ראש העיר לשעבר שהודח רון קובי ביקש להצטרף לעתירה.

העתירה הוגשה כנגד החוק המכונה 'חוק טבריה' של ח"כ עמית הלוי מהליכוד, שביטל את ההוראה משנת 2008 האוסרת על מי שכיהן כחבר ועדה ממונה או שעמד בראשה, להתמודד בבחירות לרשות המקומית בה כיהן. 43 ח"כים הצביעו בעד החוק, אל מול 32 מתנגדים.   
 
החוק שיאפשר ליו"ר הוועדה הקרואה בטבריה בועז יוסף להתמודד על ראשות העיר. לפי החוק תידרש תקופת צינון של 3 חודשים - כך שמקורבו של יו"ר ש"ס יצטרך להתפטר לאחר תוצאות העתירה כדי להתמודד.
 
נזכיר, בעתירה טענו התנועה לטוהר המידות, המועמדת לראשות עיריית טבריה עו"ד שני אילוז ותנועה ישראלית כי החוק נועד לאפשר למקורבו של אריה דרעי, בועז יוסף, להתמודד בבחירות הקרובות בעיר. זאת, בניגוד למגבלת הצינון שהייתה קבועה לפני כן, והגם שיוסף מונה לתפקיד יו"ר הוועדה הקרואה והצהיר כי לא יתמודד בבחירות.

העותרים ציינו כי "התיקון הפרסונלי, הוא חוק רטרואקטיבי, הממוקד בטובתו של אדם אחד. ההצעה משנה את כללי המשחק תוך כדי המשחק, ופוגעת בזכות להיבחר של מועמדים אחרים בעיר טבריה. כמו כן, מדובר בהצעה מסוכנת החותרת תחת ההיגיון הבסיסי בהקמת ועדה קרואה, אשר אמורה להימנע מעיסוק פוליטי ולפעול בצורה מקצועית בשיקומה של העיר".

בעתירה הם הוסיפו כי "ההצעה אף עלולה לייצר תמריץ פסול לשרי פנים למנות ועדות קרואות עם מקורבים מטעמם, וכך להצניח" לתפקיד מועמדים מטעמם, אשר יהנו מהיתרונות של כהונה בתור יו"ר ועדה קרואה".

העותרים ציינו כי "ביקשנו כי בג"צ יורה על ביטולו של החוק, הפוגע בזכות לשווין של יתר המועמדים לראשות העיר שאינם חברים בוועדה, או לחלופין יקבע כי החוק לא יחול על הבחירות הקרובות, בהתאם לעיקרון האוסר על "שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק", וכדי למנוע את הפגיעה בבחירות ההוגנות שאמורות להתרחש בעיר טבריה". 
 
בדברי ההסבר להצעה החוק של ח"כ עמית הלוי נכתב: "בשנת 2008 התקבל בכנסת תיקון מספר 39 לחוק הרשויות המקומיות. עניינו של התיקון בהגבלת הזכות להיבחר והוא תיקן את סעיף 7 לחוק וקבע כי אנשי ציבור ואנשי מקצוע שמונו כחברי ועדה ממונה או כיושבי ראש אותה הוועדה לא יהיו רשאים לעמוד לבחירה ברשות המקומית בה הם מונו כאמור בבחירות שייערכו בה לראשונה לאחר מינויים. עד תיקון 39 לא הוגבלו מי שמונו כחברי ועדה ממונה בזכותם להיבחר, מציאות שהתחשבה בכישרונו של מי שכיהן בתפקידים אלו וביכולתו הטבעית לתרום לרשות המקומית עליה הופקד ושאותה הוא מכיר היטב. גם כיום, אין הצדקה להטלת מגבלות יתרות על הזכות להיבחר ובעיקר ביחס לאוכלוסייה איכותית ומשכילה שיכולה לתרום רבות לרשות מקומית המצויה במשבר כלכלי ומשום כך מונתה לה ועדה ממונה מלכתחילה.
 

לדחות לאחר הבחירות - דיון עוד חצי שנה

היועצת המשפטית לממשלה עו"ד גלי בהרב מיארה הגישה חוות דעת לדיון היום בו היא טוענת כי יש לדחות את תחולת החוק לאחר הבחירות הנוכחיות. 

מיארה כתבה "כפי שעולה מהליך החקיקה ומפרוטוקולי הדיונים בכנסת, התכלית הפרסונלית שבבסיס החקיקה – הרצון לשנות את כללי המשחק עבור שחקן מסוים – היא שהביאה לעיצוב הסדר מוקשה ביותר, המסיג את המצב לאחור, בהליך חקיקה מהיר, שלא קדמה לו עבודת מטה מקצועית או בחינה רוחבית ומעמיקה של השלכותיו השליליות על עבודת הוועדות הממונות והליכי השיקום של רשויות מקומיות במצוקה או בתחילת דרכן, ואשר הצלחת הליכים אלו חיונית עבורן ועבור תושביהן".

מיארה ציינה כי "אכן יש מקום לדיון בנוגע לעמידתו של התיקון לחוק באמות המידה החוקתיות. ואולם, דיון זה אינו בשל בעת הזו. יש לבחון את משך תקופת הצינון המתאימה, הליכי המינוי, תנאי הכשירות, דיני התעמולה, וכן כללים בדבר התנהלותן והפיקוח שייעשה בעניינן – והכל על מנת שהוועדות ישמרו על אופיין המקצועי ולא ישמשו כאמצעי לקידום פוליטי".

היועצת סבורה כי יש לדחות את העיסוק בחוק בחצי שנה. "לאור האמור, ובשים לב למורכבות הסוגיה אשר לא ניתן היה להשלים את בחינתה עד מועד הדיון בעתירות דנן, היועצת המשפטית לממשלה הנחתה את גורמי המקצוע הממשלתיים הרלוונטיים לערוך את הבחינה האמורה בתוך חצי שנה".

בנוסף טוענת היועצת המשפטית לממשלה כי "אין מנוס מלהידרש לחוקתיות ההסדר בכל הנוגע למערכת הבחירות הנוכחית. אם ימצא שתיקון 53 משנה את הכללים בתוך תקופת הבחירות הנוכחית לרשויות המקומיות שכבר החלה, הרי שמעבר לקשיים המהותיים שביסוד ההסדר, יש בכך משום "שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק", דהיינו, שינוי מהותי של דיני הבחירות תוך כדי מערכת הבחירות עצמה, באופן היורד לשורש הוגנות הליכי הבחירות, ומביא לפגיעה קשה במושכלות יסוד של דיני הבחירות ובפגיעה בשוויון בין המועמדים ובזכות לבחור ולהיבחר".

בנוסף טוענת היועצת כי "לכך מתווסף המימד הפרסונלי המובהק שבבסיס ההסדר שיש בו, כשלעצמו, כדי לעורר קושי רב ביותר והוא סותר עקרונות מקובלים של חקיקה. תוצאה זו מובילה למסקנה כי קיימים פגמים מהותיים ביותר בהסדר, ביחס לתקופת הבחירות הנוכחית, שלא ניתן להשלים איתם. על כן, בית המשפט הנכבד מתבקש לקבוע כי משהחלה כבר תקופת הבחירות הנוכחית, תיקון 53 בכל מקרה לא יכול לחול על מערכת הבחירות הנוכחית לרשויות המקומיות".

היועצת מבקשת מבית המשפט העליון לקבוע כי "בכל הנוגע למערכת הבחירות הנוכחית תמשיך לחול המגבלה בדבר העדר האפשרות של יושב ראש ועדה ממונה וחברי ועדה להתמודדות בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות. עמדה זו היא עמדה פרשנית, הנוגעת למועד תחולתו של החוק ביחס לבחירות הקרובות, שאינה פוגעת בציפיות או באינטרס הסתמכות של מי מהגורמים האמורים, וכל שכן של הגורמים שמינו אותם, משיש בה כדי לשמר את הנחות המוצא המשפטיות ערב מינויים".

לעמדת היועצת המשפטית לממשלה, ככל שיימצא שהתחולה של ההסדר היא מיידית,
תוצאת הדברים תהיה אי-עמידתו במבחנים החוקתיים.

החוק רלוונטי רק לטבריה

הבחירות הקרובות לרשויות המקומיות צפויות להתקיים בסוף חודש אוקטובר ב-77 עיריות, 123 מועצות מקומיות ו-53 מועצות אזוריות. בחירות אלה, ובפרט אלה שבעיר טבריה, עמדו במוקד התיקון לחוק.

על פי החוק על כל מתמודד בבחירות לרשויות מקומיות לעמוד במספר תנאים, כגון גיל, מעל 21, ומקום מגורים קבוע בתחום הרשות המקומית שבה הגיש את מועמדותו.

על פי פסיקתו של בית המשפט בעניין לוינטל, המועד שבו מתחילה מערכת הבחירות חל 150 ימים לפני מועד הבחירות, דהיינו ברביעי לחודש יוני.  90 ימים לפני הבחירות, ביום שני לאוגוסט יחול מועד ההתפטרות האחרון עבור עובד מועצה שנכלל בתוספת לחוק ההגבלה המועמד לראש רשות. כאשר המועד האחרון להגשת רשימות המועמדים לחברות במועצה והצעות למועמדות לראשי הרשויות החלה ב-21 לספטמבר. היום ה-40 שלפני יום הבחירות.

ממשרד הפנים כי תיקון 53 לחוק שמאפשר לחבר או ראש ועדה קרואה להתמודד בבחירות רלוונטי רק ל-7 ועדות ממונות, כולן בעיריות או מועצות מקומיות, כאשר ב-3 מתוכן מכהן גם ראש ועדה ממונה: צור הדסה, מסעדה, אבו גוש, טבריה, ירכא, שער שומרון ובבית אריה.

לפי הבדיקה של היועצת המשפטית היה מצאה כי בסבירות גבוהה העיר היחידית בה החוק רלוונטי להתמודדות בבחירות הקרובות היא טבריה. בשער השומרון וצור הדסה אין בחירות השנה אלא רק בשנת 2026 ו-202.

"המימד הפרסונלי המשמעותי הגלום בהצעת החוק – הסדרה קונקרטית שנועדה, הלכה למעשה, לאפשר לראש הוועדה הממונה בטבריה להתמודד לראשות העיר בבחירות הקרובות – עולה משלל היבטים".

"תיקון 53 חל ביחס להתמודדותם של יושבי ראש ועדות ממונות בבחירות הקרובות, רק על שתי רשויות מקומיות בלבד – טבריה ומסעדה  וביחס להתמודדותם של חברי ועדות ממונות בארבע רשויות בלבד: טבריה, מסעדה, ירכא ואבו גוש; וכן בית אריה.

 אין בידיעת המדינה מידע בשעת כתיבת שורות אלו בדבר כוונת יו"ר הוועדה הממונה המכהן במסעדה, להתמודד בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות במסעדה".

היועצת טוענת בחוות דעתה כי "באופן מעשי תיקון 53 יחול אך ורק על התמודדותו של יו"ר ועדה ממונה אחד בלבד, בועז יוסף, יו"ר הוועדה הממונה בטבריה. בנוסף, לאורך הליך החקיקה, הבחירות המוניציפליות בעיר טבריה ושל בועז יוסף עלו פעם אחר פעם בהקשרי התיקון המוצע. אף מעיון ברשימות הנוכחים בדיונים אלו, כפי שמופיעות בפתח פרוטוקולי הדיון, ניכר כי הגורמים המוניציפליים היחידים שנכחו הם אלו הרלוונטיים למערכת הבחירות בטבריה, ביניהם מועמדים לראשות העיר, חברי מועצה לשעבר ותושבים בעיר. בדיונים אלו לא נכחו גורמים דומים מרשויות מקומיות אחרות.

פסול מיסודו

עמדת היועצת המשפטית לממשלה היא כי תיקון 53 פגום ביסודו, ותוצאתו מעוררת קשיים מהותיים במספר מישורים.

"במהלך הליך החקיקה טענו יוזמי התיקון כי הוא נועד להגשים את הזכות לבחור ולהיבחר, מאחר שהוא מרחיב את מעגל המתמודדים לבחירות ברשויות מקומיות. מנגד, בעתירה, כמו גם בטיעונים שונים שעלו במהלך הליך החקיקה, נטען, כי הסתכלות רחבה יותר על ההשלכות של תיקון 53 מצביע על כך שהוא דווקא פוגע בזכות לבחור ולהיבחר של מתמודדים אחרים, בפרט ביחס לבחירות הקרובות לרשויות המקומיות, אך גם במבט צופה פני עתיד. 

היועצת סבורה כי  "אין די בטענה שיש בתיקון כדי להרחיב את אפשרויות הבחירה לרשויות המקומיות על מנת להצדיק את הפגיעה הרחבה בהוגנות הבחירות ובשוויון בין המועמדים, באופן העולה לכדי פגיעה בזכות לבחור ולהיבחר. מכאן בין היתר הצורך בבחינת האפשרות לגבש הסדרים משלימים.

"פגיעתו בעקרונות כלליים של אמון הציבור, מקצועיות, ממלכתיות וא-פוליטיות של עובדי הציבור בכלל, וכל שכן הוועדות הממונות, פגיעתו בעקרונות כלליים של אמון הציבור, מקצועיות, ממלכתיות וא-פוליטיות של עובדי הציבור בכלל, וכל שכן הוועדות הממונות.
 
לדעתה, "המימד הפרסונלי של החקיקה אינו פוגם רק בתחולת ההסדר על מערכת הבחירות הנוכחית, אלא יורד לשורש תכלית ההסדר כולו ולאופן עיצובו. זאת, משום שהרצון לאפשר לאדם מסוים להתמודד בעיר מסוימת בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות, הוביל לכך שהדיון המהיר שהתנהל בעניין זה בכנסת, לא נעשה מתוך תפישה ניטרלית ורחבה הנדרשת בהליך חקיקה ובפרט לחקיקה הנוגעת להסדרת "כללי המשחק" דמוקרטיים, או בהתחשב בתקופת הצינון המיטבית הנדרשת לראש ועדה ממונה וחבר ועדה ממונה, אלא מתוך ראיה צרה ונקודתית".
 
מיארה סיכמה "משהחלה כבר תקופת הבחירות הנוכחית, יש לפרש את תיקון 53 כך שלא יחול על מערכת הבחירות הנוכחית ברשויות המקומיות. דהיינו בכל הנוגע למערכת הבחירות הנוכחית תמשיך לחול המגבלה בדבר העדר האפשרות של יושב ראש ועדה ממונה וחברי ועדה להתמודדות בבחירות הקרובות לרשויות המקומיות".
 

הכנסת - יש לדחות את העתירה

 
היעוץ המשפטי של הכנסת הגיש את חוות דעתו לעתירה ומסקנתו היא כי יש לדחות את העתירה. עו"ד יצחק ברט הממונה על יצוג הכנסת בערכאות טען בחוות דעתו כי "אין כל פגם חוקתי בחוק המתקן לגופו. השאלה אם לשלול את זכותו של חבר ועדה ממונה להיבחר למועצת הרשות שבה הוא מכהן, בבחירות הראשונות שמתקיימות לאחר תום תקופת כהונתו, או לאפשר לו להתמודד בבחירות אלה לאחר תקופת צינון, היא שאלה המונחת לפתחו של המחוקק".

ברט כתב כי "שתי התשובות שניתן לתת לשאלה זו מצויות במתחם החוקתיות הרחב הנתון למחוקק. בהקשר זה יש להדגיש כי החוק המתקן מחזיר את המצב החוקי הקודם, שהיה קיים לפני התיקון עד שנת 2008 ומשווה את הדין החל על חבר ועדה ממונה, לדין החל על כל נושאי המשרה הבכירים האחרים ברשות המקומית, למעט המנכ"ל, הרשאים להתמודד בבחירות הראשונות לאחר תקופת צינון של 90 ימים לכל היותר. הסדר זה אינו פוגע בזכותם של אחרים להתמודד בבחירות ואינו פוגע בעקרון השוויון בבחירות. על כן, דין הטענות בעניין זה להידחות.

"באשר לטענה כי החוק יוצר 'שינוי של כללי המשחק תוך כדי המשחק' ומטרתו לאפשר לאדם מסוים להתמודד בבחירות הקרובות. עמדת הייעוץ המשפטי לוועדה הייתה כי הצטרפות ההיבט הפרסונלי של הצעת החוק המתקן, עיתוי החקיקה והיעדר הוראת התחולה מביא להיווצרות קושי משפטי ממשי, וזאת במיוחד בשים לב להלכה שנקבעה בעניין לוינטל.

ברט המשיך "יחד עם זאת, חברי הוועדה ומליאת הכנסת קיבלו את העמדה כי אין להחיל באופן פשוט הלכה זו על ענייננו, הן נוכח ההבחנה בין חקיקה ראשית לבין החלטה מינהלית, הן בשל המאפיינים המגבילים את ההיבט הפרסונלי של החוק המתקן, הן בשל האפשרות שמועד תחילת מערכת הבחירות לעניין זהות המתמודדים אינו זהה למועד תחילת מערכת הבחירות לעניין מספר חברי המועצה".
 
בנוסף מבקש עו"ד ברט להזכיר לעליון  "את הריסון שבית המשפט גזר על עצמו בהכרזה על בטלות חוקים, בין השאר נוכח עקרון הכיבוד ההדדי בין הרשויות. 

לגבי הבקשה לצו ביניים כותב עו"ד ברט כי "נדמה שבקשה זו התייתרה עם מתן הצו על-תנאי וקביעת העתירה לדיון לפני הרכב מורחב. מכל מקום, צו הביניים המבוקש אינו נוגע לחוקתיות החוק, אלא לאופן יישומו בבחירות הקרובות, ועל כן הכנסת אינה מביעה עמדה בעניין זה. יחד עם זאת, נזכיר את הזהירות שבית המשפט הנכבד גזר על עצמו במתן צווי ביניים המקפיאים את תחולתו של חוק". ברט מבקש מבית המשפט העליון לבטל את הצו על-תנאי ולדחות את העתירות, תוך חיוב העותרים בהוצאות.